Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.

Ми у соціальних мережах

Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.

Ми у соціальних мережах
Поширити:
Коментарі:

Антикорупційні програми — дорожні карти реформ Львівщини

Кві / 19
25

Корупція — питання, яке виникає у всіх сферах життя. А тому запобігання та протидія корупції — питання не лише національного, а й регіонального масштабів.

Нещодавно відбулося публічне обговорення проекту Антикорупційної програми Львівської обласної ради на 2019 — 2020 роки. Що таке антикорупційні програми місцевої влади, яка їхня мета та особливості у Львівській області — розповів в інтерв’ю експерт Мережі UPLAN, голова інформаційно-аналітичного центру «Вільний голос» Олексій Роговик.

Розкажіть, що таке антикорупційна програма та хто її розробляє?

— Антикорупційні програми — це одне з нововведень антикорупційного законодавства, що були ухвалені після Революції Гідності. Закон України «Про запобігання корупції» закріплює обов’язок ухвалення таких програм для органів державної влади. У Львівській області — це Львівська ОДА та Львівська обласна ради. Загалом, антикорупційна програма — це така собі «дорожня карта» місцевих антикорупційних реформ, яка повинна запобігати корупції у конкретних державних інституціях, а також це інструмент антикорупційного нагляду.

Основна роль у розробці антикорупційних програм покладається на комісії з оцінки корупційних ризиків у відповідних органах. Комісії формуються за рішенням цих органів і переважно складаються з чиновників, депутатів та представників громадського суспільства.

За підсумками роботи комісій формується звіт, який після затвердження уповноваженим органом стає основою антикорупційної програми. Вимоги до напрацювання комісії чітко регламентують закони та методичні рекомендації Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК), у яких, окрім стандартних процедур, передбачені публічні консультації з громадою.

У випадку Львівської обласної державної адміністрації (ЛОДА), текст програм затверджувався на засіданнях Колегії ЛОДА та підкріплювався рішенням голови адміністрації, а у випадку Львівської обласної ради — йдеться про рішення депутатів ради. Після цього програми мають бути перевірені та затверджені у НАЗК.

На що конкретно впливають антикорупційні програми? Яка їхня кінцева мета?

— Антикорупційна програма містить дві ключові речі — оцінку корупційних ризиків та заходи з їх мінімізації.

Іншими словами, у тексті антикорупційних програм конкретно визначається, де у діяльності державного органу корупційні ризики високі, де — середні, а де — низькі.

Цей процес досить складний і водночас важливий, бо як наслідок — маємо отримати відповідь на питання: «Що саме треба реформувати?»

По суті, виникає цікава ситуація, оскільки державний орган у власному ж документі повинен вказати, де в тексті присутня корупція. Відповідно, допомога експертів та громадськості є важливою і може бути ключовою.

Наприклад, як представник від громадськості в одній з таких комісій, я подав пропозиції у вигляді 27 ідентифікованих нами корупційних ризиків. Ішлося про очевидні «корупційні пересмикування» у бюджетному процесі, у державних закупівлях, у закритті доступу до інформації, дефіциті механізмів антикорупційної експертизи чи антикорупційного сповіщення, у діяльності комунальних підприємств, приватизації чи оренді комунального майна.

Проте антикорупційна програма — це не лише про зраду, а й про перспективу.


Усі знають, що визнання проблеми — лише половина пройденого шляху. Саме тому другою частиною програм є заходи, що роблять неможливою або складнішою реалізацію згаданих корупційних ризиків, або роблять їх занадто публічними чи небезпечними.

Ідеться про перелік антикорупційних рішень, мікрореформ, які покликані розв’язати проблему.

У згаданому випадку ми запропонували прийняти бюджетний регламент та практикувати бюджетну резолюцію, запровадити практику погодження на сесії Львівської обласної ради (ЛОР) розподілу трансфертів з бюджету та зміну напрямів використання коштів бюджету розвитку, запровадити практики розподілу коштів програми розвитку доріг та перелік доріг для ремонтів за погодженням сесії ЛОР.

Також можна згадати аудит діяльності комунальних підприємств та створення там наглядових рад, запровадження системи Prozorro.Продажі на усі операції з комунальним майном, прийняття програми стимулювання викривачів корупції.

Тобто, друга частина програм дає змогу окреслити план запобігання корупції у середньо- та довгостроковій перспективах і контролювати ці мікрореформи.

Наприкінці антикорупційна програма мала б сприяти суттєвому зниженню корупції в регіоні шляхом втілення низки структурних реформ. Проте досягнень у цій частині в Україні поки що небагато, є лише фрагментарні «спалахи успіху».

Яким чином до цих процесів долучається громадськість? 

— Залежно від державних органів ситуація відрізняється. Знаю, що у багатьох випадках представників громадськості залучають лише формально, часто залучаються лише найлояльніші представники громадськості. На жаль, залучення громадськості є лише добрим випадком, аніж системною практикою.

Тут все залежить від активності та наполегливості ГО, які мають, по суті, «напрошуватися» до складу відповідних комісій.

Ми, до прикладу, писали офіційний лист на відповідні державні органи з проханням включити наших представників до складу комісій з оцінки корупційних ризиків. Відповідь чекали майже півроку, а рішення про наше включення стало наслідком допомоги союзників у громадському секторі, які змогли висловити свою позицію на одному із засідань, під час яких ухвалювалися рішення про залучення громади.

Тут є ще одна проблема — нестача громадських активістів та організацій, які здатні вносити якісні та конструктивні пропозиції.

Якщо корупційні ризики виявляти всім досить просто, то пропонувати реформістські кроки вочевидь складніше, це потребує високого рівня компетенції та обізнаності.

Ми усвідомили, що минуло практично два роки, доки ми стали фаховими для формування системних ідей. Саме тому немає черг у комісії від реального громадського сектору. Часто до комісій ідуть політично зацікавлені активісти або представники базових громадських рад при відповідних органах. А решта — здебільшого унікальні випадки громадських та експертних ініціатив ззовні, що приходять самі.

Тобто роль сталих та інституційних експертів і ГО тут вагоміша. І водночас проявляється слабка здатність громадських організацій працювати на професійний конструктив.

Яка зараз ситуація з антикорупційними програмами Львівської обласної ради, Львівської обласної державної адміністрації та Львівської міської ради (ЛМР)?

— У Львівській області органи влади знаходяться на різних етапах підготовки антикорупційних програм. ЛОДА працює над антикорупційними програмами з 2016 року і буде вести роботу над втіленням вже третьої. ЛОР у 2019 році реалізовуватиме лише першу свою програму.

Стосовно ЛМР — тут специфічна ситуація. Згідно із законом, органи місцевого самоврядування не зобов’язані ухвалювати антикорупційні програми. Вони не мають обов’язку, але мають таке право за власним бажанням. Це означає, що міська рада може прийняти антикорупційну програму як юридична особа, відповідно до ст. 62 Закону України «Про запобігання корупції». Наша громадська коаліція ініціювала прийняття на рівні міста Львова Антикорупційної стратегії міста — і це перший крок до напрацювання конкретної антикорупційної програми ЛМР.

Стосовно загальної оцінки, то я хочу відзначити, що процеси навколо антикорупційних програм наразі занадто формальні та забюрократизовані.

Більше часу ми витрачаємо на підготовку документів та їх редагування, аніж на впровадження реальних змін.

Органи влади зацікавлені затягувати час, затягувати громадськість у «паперові війни», щоб не втілювати написане в програмах. На цьому етапі нам переважно вдається адвокатувати включення тих чи інших важливих пропозицій у тексти документів, але майже не вдається досягти їх втілення. Після цього відбуваються провальні звіти державних органів у частині виконання, але жодного негативного наслідку для них не наступає.

При цьому, НАЗК з невідомих причин скасовує планові перевірки відповідних органів. Тому маємо паперовий оптимізм та фоні песимізму в контексті реальних справ.

Як регіональні антикорупційні програми корелюються з національними?

— Державні органи місцевого рівня вважають національні антикорупційні програми дороговказами для регіональних програм. По суті, це логічно, бо певна кореляція має бути. З іншого боку, коли у нас є проблеми з ухваленням державної антикорупційної стратегії та коли її не ухвалюють вчасно, органи влади використовують це як аргумент, щоб не ухвалювати місцеві антикорупційні програми. Як на мене, це деструктивна позиція.

Якість як національної, так і регіональних антикорупційних програм залишають бажати кращого. Крім того, методичні рекомендації НАЗК фактично обмежують антикорупційні програми у можливостях бути досконалішими, акцентуючи на ризиках, а не на конкретних реформах, зосереджуючи увагу на чотирьох визначених сферах ризиків, а не на системному баченні необхідних змін.

Державні органи трактують ці речі занадто формально та вузько й відхиляють пропозиції, що нібито не підпадають під концепт методичних рекомендацій, хоча проблему корупції необхідно трактувати широко та системно. Потрібно, щоб державні органи місцевого рівня не займалися частковим переписуванням національної стратегії, а робили ухвалення місцевих антикорупційних програм платформою для спільного та широкого напрацювання порядку денного місцевих антикорупційних реформ із залученням широкого кола бенефіціарів.

Чи враховується досвід інших областей при розробці таких програм у Львові та Львівській області?

— Імпорт будь-якого досвіду — це питання професіоналізму та компетенції учасників процесу напрацювання антикорупційних програм.

Як експертна громадська коаліція, ми вивчили й міжнародний досвід, і текст національної антикорупційної стратегії, і деякі місцеві антикорупційні програми. Але це була лише наша власна воля та наше бажання, бо це загальна практика.

Переважно чиновники не зацікавлені у тому, щоб імпортувати досвід, бо вони не мають мотивації та часу шукати кращі практики й формулювання. Хоча я зустрічав чиновників, які шукали кращі формулювання у різних програмах.

З того, що я бачив в Україні, — мені імпонують антикорупційні програми, які ухвалювалися на рівні Київської міської державної адміністрації. Я не вивчав глибоко питання втілення цієї програми, але у текстовому форматі це дуже сильний та детальний документ, що має розмір понад 100 сторінок. Це очевидний наслідок залучення фахових експертів із громадського сектору. Багато ідей та формулювань звідти ми імпортували у «львівські» документи, багато ідей імпортовано з інших антикорупційних документів у регіонах.

Інтерв’ю підготувала
Христина Тибінка

Версія для друку

коментарі