Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Постановка проблеми та актуальність дослідження. До 2014 р. в Україні проблематика діяльності військово-цивільних та військових адміністрацій не привертала особливої уваги науковців та розглядалася лише в історичній ретроспективі чи в межах вивчення зарубіжного досвіду. Ситуація кардинально змінилась із початком збройної агресії Російської Федерації у Криму та на Донбасі. Нові виклики постали перед Україною після повномасштабного вторгнення російської федерації 24 лютого 2022 р., наслідком чого стало утворення обласних військових адміністрацій. Тому дослідження проблематики функціонування органів публічної адміністрації військово-цивільного характеру є надзвичайно актуальним.
Аналіз останніх досліджень і публікацій показав, що проблематика діяльності органів публічної адміністрації військово-цивільного характеру аналізується в працях цілого ряду українських вчених: В.Й. Шевченко (2019), Д.О. Кузьменко (2020), С.О. Кузніченко та В.Й. Шевченко (2017) та ін. У них розглянуто адміністративно-правовий статус військово-цивільних адміністрацій, особливості правового забезпечення їхнього функціонування, охарактеризовано завдання, функції, повноваження, вказано на особливості організаційної побудови тощо. Проте, в цих працях питання діяльності органів публічної адміністрації військово-цивільного характеру розглядається насамперед з точки зору адміністративного права. Тому комплексне дослідження різних складових даної проблеми потребує додаткових наукових напрацювань також з позицій державно-управлінської науки.
Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується дана стаття, формулювання завдання для статті. З погляду науки публічного управління актуальним залишається розроблення теоретичних проблем, концептуальних засад функціонування органів публічної адміністрації військово-цивільного характеру, у тому числі й військово-цивільних адміністрацій, характеристики їх як суб’єктів публічного управління, визначення місця в системі органів публічної влади, завдань, функцій тощо.
Тому метою статті є визначення змісту й сутності поняття «органи публічної адміністрації військово-цивільного характеру», їхніх завдань та функцій на підставі аналізу чинного законодавства та наукової літератури.
Наукова новизна. Як свідчить аналіз наукового доробку вчених, більшість наукових напрацювань зосереджена навколо дослідження військово-цивільних адміністрацій. Що стосується військових адміністрацій, то наукові публікації щодо них представлені в незначній кількості.
Опис методології або загальнонаукове значення дослідження. Обґрунтованість теоретичних положень і рекомендацій щодо подальшого наукового дослідження теми, а також достовірність результатів забезпечено використанням сукупності філософських, загально- й спеціально-наукових методів. Як основний загальнонауковий метод використано діалектичний метод наукового пізнання. Під час дослідження нормативно-правових актів, що регулюють функціонування військово-цивільних та військових адміністрацій, застосовано формально-юридичний та системно-структурний методи. У ході формулювання відповідних дефініційних конструкцій використано логіко-семантичний метод.
Викладення основного матеріалу, наведена аргументація. У зв’язку з недієздатністю місцевої влади в зоні антитерористичної операції відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» від 3 лютого 2015 р. указами Президента України були утворені Донецька та Луганська обласні, ряд районних, міських, селищних та сільських військово-цивільних адміністрацій як тимчасових державних органів, що діяли у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України або у складі Об’єднаного оперативного штабу Збройних Сил України. Станом на 24 лютого 2022 р. діяло 2 обласні та 19 міських, селищних та сільських військово-цивільних адміністрацій.
Після широкомасштабного вторгнення Росії 24 лютого 2022 р. Закон України «Про військово-цивільні адміністрації» не втратив чинність, однак відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану» у кожній області та районі України утворені військові адміністрації, як тимчасові державні органи, що діють у період воєнного стану, для забезпечення дії Конституції та законів України, заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.
Створення військово-цивільних адміністрацій як органів державного управління стало результатом пошуку моделі, яка мала прийти на зміну місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування. По суті, було створено якісно нову форму місцевого управління військово-цивільного характеру, що в цілому довела свою дієвість в умовах, які склалися. Це в повній мірі стосується й військових адміністрацій.
Пропонуємо до військово-цивільних та військових адміністрацій застосовувати термін «органи публічної адміністрації військово-цивільного характеру». Військові адміністрації та військово-цивільні адміністрації — це тимчасові державні органи з елементами військової організації управління, сформовані Указом Президента України та діють на визначеній території України, як тимчасовий вимушений захід для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, прифронтових та тилових зонах.
Оскільки органи публічної адміністрації військово-цивільного характеру є складовим елементом державного апарату, вони мають низку завдань і виконують відповідні функції, що забезпечує здійснення ними публічної влади на відповідній території. Варто погодитися з Д. Кузьменком, який, аналізуючи завдання, поділяє їх на завдання загального (група завдань, що притаманні місцевим органам влади — суб’єктам державного управління загальної компетенції) та спеціального (завдання, які держава покладає на свої силові структури) характеру (Кузьменко, 2020).
Аналіз чинного законодавства дав можливість сформулювати такі основні завдання військово-цивільних адміністрацій в умовах дії правового режиму воєнного стану: захист державного суверенітету; забезпечення конституційного ладу; захист територіальної цілісності держави; забезпечення дії Конституції та законів України, безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку; захист від посягань з боку окремих організацій, осіб, груп, та держав; забезпечення протидії диверсійним проявам і терористичним актам; недопущення гуманітарної катастрофи; забезпечення підготовки та виконання відповідних бюджетів; забезпечення взаємодії з органами місцевого самоврядування; забезпечення реалізації інших, наданих державою, а також делегованих відповідними радами, повноважень (Про військово-цивільні адміністрації, 2015).
На прифронтових, деокупованих територіях України, в зоні бойових дій, окрім зазначених, основним завданням є досягнення й закріплення успіху воєнних операцій та їхніх результатів, а також відновлення функціонування публічної влади, забезпечення харчування, медичного обслуговування, відновлення знищеної або пошкодженої інфраструктури, допомога діяльності місій гуманітарної допомоги; вирішення проблеми із наявністю значної кількості в населення вогнепальної зброї, сприяння процесу розмінування тощо (Кузьменко, 2018).
Військові адміністрації керуються Законом України «Про правовий режим воєнного стану» і мають на меті забезпечення дії Конституції та законів України, разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян на відповідній території України (Про правовий режим воєнного стану, 2015).
Військово-цивільні адміністрації керуються Законом України «Про військово-цивільні адміністрації» і виконують повноваження місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації. Повноваження військово-цивільних адміністрацій населених пунктів, районних, обласних військово-цивільних адміністрацій припиняються в день відкриття першої сесії новообраної ради, а також згідно із Законом України «Про правовий режим воєнного стану» у випадку утворення відповідної військової адміністрації (Про військово-цивільні адміністрації, 2015).
Особливою рисою правового статусу органів публічної адміністрації військово-цивільного характеру є те, що вони, реалізовуючи такі ж функції, що й місцеві державні адміністрації, мають дещо інші повноваження. Мова йде про повноваження охоронного характеру, властиві силовим структурам держави.
У науковій літературі сформувалася низка підходів щодо визначення функцій таких органів. Так, Д. Кузьменко на основі аналізу чинних нормативно-правових актів визначив наступні: адміністративно-управлінські; адміністративно-розпорядчі; бюджетні; фінансові; економічні; правоохоронні; юрисдикційні (Кузьменко, 2018). В. Шевченко відповідно до державно-управлінського впливу поділяє функції, що регулюють: економічні процеси, соціальне забезпечення, комунальну сферу, публічно-політичні процеси, адміністративно-військову взаємодію (Шевченко, 2016).
Вважаємо думки обох дослідників раціональними, оскільки нині перелік функцій органів публічної адміністрації не є вичерпним. Вони не мають чіткої систематизації і змінюються в залежності від ситуації на кризовій території. Особливість же функціонального навантаження вказаних органів полягає в тому, що на них покладаються функції органів державного управління, органів місцевого самоврядування, а також визначається необхідністю відсічі збройної агресії російської федерації.
У нинішніх умовах функціонування органів публічної адміністрації військово-цивільного характеру та виконання ними відповідних функцій є вимогою часу, що забезпечує безпеку та правопорядок серед населення, недопущення гуманітарної катастрофи території, де унеможливлюється нормальне функціонування органів публічної влади.
Головні висновки. Органи публічної адміністрації військово-цивільного характеру — це тимчасові державні органи з елементами військової організації управління, сформовані Указом Президента України як тимчасовий вимушений захід для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення на визначеній території України: в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, прифронтових та тилових зонах. В умовах воєнного стану вони реалізують владу держави та здійснюють захист населення, території та цілісності держави за допомогою визначених завдань.
Рекомендації щодо використання результатів дослідження. Проблематика функціонування органів публічної адміністрації військово-цивільного характеру потребує подальшого дослідження. Це, по-перше, пов’язано із незначною кількістю системних і комплексних наукових праць. По-друге, більшість наукових досліджень написана у 2014-2022 рр., тобто до повномасштабного вторгнення РФ в Україну, що значно змінило ситуацію, у якій функціонують такі органи. Тому вказана проблематика має дослідницьку перспективу та потребує подальшого системного та комплексного вивчення.
Список літератури:
Журавель Тамара,
аспірантка кафедри державного управління і місцевого самоврядування
Національного технічного університету «Дніпровська політехніка»
Прокопенко Леонід,
професор кафедри державного управління і місцевого самоврядування
Національного технічного університету «Дніпровська політехніка»,
експерт Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN
Публікацію підготовлено експертом Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN в рамках проєкту «Програма сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст цієї публікації є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів і не обов’язково відображає погляди USAID або уряду США.
