Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Здійснення правового регулювання суспільних відносин органами державної влади, й особливо парламентом України (далі — парламент, ВРУ), вимагає зміни акцентів і підходів до процедури прийняття правових актів у напрямку її демократизації та лібералізації. Це передбачає запровадження нових етапів у процесі ухвалення рішень, які пов’язані із залученням широких верств населення. Водночас актуальність тематики долучення населення до процесу ухвалення рішень вищими органами державної влади є запорукою євроінтеграційного і євроатлантичного вектора розвитку України. Тому метою цієї статті є аналіз питань удосконалення механізму ухвалення рішень органами державної влади та визначення правових проблем залучення громадськості до цього процесу.
Ефективність реалізації ухваленого ВРУ правового акту цілком залежить від ретельності його аналізу та експертизи впродовж усього законодавчого руху. За інформацією дослідження програми USAID «Рада: наступне покоління», ВРУ та підрозділи її Апарату продовжують працювати у пришвидшеному режимі, оскільки на тій чи іншій стадії законодавчого процесу принаймні третина від усіх прийнятих законів розглядалась у доволі стислі терміни [1]. Невисока законодавча ефективність українського парламенту підтверджується також статистичними даними, згідно з якими за час діяльності ВРУ в період роботи в Україні місії Європейського Парламенту було прийнято лише 140 законів із 1999 зареєстрованих законопроєктів [2].
Саме тому на сьогодні актуалізується питання повернення до так званого «повного циклу публічної політики», який не просто вимагає відмови від будь-яких проявів «турборежимів» при ухваленні законів у парламенті, а й запровадження додаткових етапів у механізм їхнього прийняття. Цей повний цикл передбачає не лише додержання комплексної процедури ухвалення рішення, зокрема розгляд у структурних підрозділах органу влади, проведення необхідних експертиз, а також запровадження додаткових форм взаємодії з громадськістю — публічних консультацій. Останні мають бути дієвим заходом не лише для демократизації процесу ухвалення рішення, а й для підвищення рівня якості цих документів, оскільки передбачають дискусії та обмін думок. Формалізовані консультації із зацікавленими сторонами є обов’язковою складовою повного циклу вироблення публічної політики. Для цього потрібно обґрунтовано визначити групи, з якими слід провести консультації, їхні інтереси, оцінити потенційні наслідки, зокрема бюджетні втрати та можливий супротив.
На сьогодні основним недоліком правового регулювання консультацій з громадськістю є значно обмежений перелік форм взаємодії, які можуть застосовуватися органами державної влади та місцевого самоврядування. Переважно такі форми застосовуються на локальному рівні (в системі місцевого самоврядування) й конкретизуються кожним представницьким органом місцевого самоврядування самостійно на рівні ухваленого ним статуту територіальної громади.
Щодо органів державної влади — система таких форм, які мають обов’язково застосовуватися при розробленні та прийнятті ними рішень, системно не визначена. Є окремі спеціальні норми, що передбачають галузеву взаємодію при прийнятті певних правових актів, наприклад, коли ВРУ розглядає проєкти актів з питань місцевого самоврядування (ст. 19 Закону «Про асоціації органів місцевого самоврядування»). Крім того, навіть за такого незначного регулювання цих питань законодавство не встановлює правових наслідків недотримання органами влади встановлених процедур взаємодії з громадськістю.
На сьогодні на розгляд парламенту внесений законопроєкт про публічні консультації [3]. Цей законопроєкт спрямований на втілення повного циклу публічної політики в роботу ВРУ, виступає важливим кроком до впровадження європейських стандартів у діяльність вітчизняного парламенту. Водночас існують певні дискусійні питання щодо низки положень даного законопроєкту, зокрема до останніх його змін, що пропонується винести на 2-ге читання ВРУ і які мають бути враховані.
1. Даний законопроєкт містить положення щодо проведення публічних консультацій, суб’єктом організації яких виступають комітети ВРУ та народні депутати України. При цьому законопроєкт містить диференційований підхід, за якого народні депутати виступають суб’єктами проведення публічних консультацій щодо законопроєктів, які ще не зареєстровані в Апараті парламенту, а комітети — по вже зареєстрованим законопроєктам. При цьому після першого читання в народних депутатів зник обов’язок проводити публічні консультації.
Водночас слід звернути увагу — суб’єктами права законодавчої ініціативи виступають також Президент України та Кабінет Міністрів України (ст. 93 Конституції України). Однак реєстрація внесеного ними законопроєкту практично трансформує зобов’язання проведення по ньому публічних консультацій на відповідний комітет ВРУ. Вважаємо правильним кроком — залучення до публічних консультацій всіх ініціаторів законопроєкту. Зокрема, це дозволить забезпечити взаємодію різних гілок влади.
2. Значну проблему, з нашого погляду, становить ситуація, за якої норми законопроєкту взагалі не містять положень щодо проведення публічних консультацій Президентом України, стосовно проєктів власних правових актів, або стосовно розроблених ним законопроєктів (як суб’єкта права законодавчої ініціативи). Про це свідчать положення ст. 3 законопроєкту, де міститься згадка лише про Кабінет Міністрів України та органи місцевого самоврядування. Підтвердженням цьому є також норма ч. 2 ст. 5 законопроєкту, яка закріплює перелік наступних суб’єктів: 1) народний депутат України; 2) комітет Верховної Ради України; 3) Кабінет Міністрів України, міністерство, інший центральний орган виконавчої влади, місцевий орган виконавчої влади; 4) орган влади Автономної Республіки Крим; 5) орган місцевого самоврядування; 6) державний колегіальний орган, що забезпечує формування та / або реалізує державну політику; 7) Національний банк України; 8) інший державний орган під час виконання ним владних повноважень відповідно до закону; 9) підприємство, установа, організація, саморегулівна організація під час виконання ними визначених законом владних повноважень.
Поряд із цим, слід звернути увагу — низка вказаних інституцій, зокрема Кабінет Міністрів України, і так, не чекаючи ухвалення даного законопроєкту, запровадили систему консультацій щодо проєктів власних актів. Кабінетом Міністрів України з цього приводу ухвалено відповідну постанову «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» [4]. Норми цього акту закріплюють вимоги до проведення консультацій щодо проєктів нормативно-правових актів. У тексті постанови не конкретизується система таких нормативно-правових актів, проте, враховуючи, що це положення закріплено Постановою Кабінету Міністрів України, логічно передбачити — воно стосується відповідних проєктів актів органів виконавчої влади. Щодо проведення консультацій з проєктів актів інших органів, розробником яких може виступати Уряд — ВРУ, Президент України, даний документ не закріплює. Тому його недостатньо, щоб стверджувати, що Кабінет Міністрів має проводити консультації щодо розроблених ним законопроєктів, або проєктів актів Президента України.
Стосовно актів Президента. Певні положення щодо їхнього громадського обговорення містяться в нормах Указу Президента «Про порядок підготовки і внесення проєктів актів Президента України». Зокрема, пп. 6 п. 4 закріплює, що «розпорядженнями Президента України оформляються прийняті Президентом України на основі та на виконання Конституції і законів України рішення про винесення на обговорення громадськості проєктів законів, які передбачаються для внесення Президентом України на розгляд ВРУ, проєктів актів Президента України». Таким чином, у цьому документі закріплено саму можливість такого обговорення, проте вона не сформульована як обов’язок Президента це робити, а також відсутні процедурні аспекти його здійснення.
Кількісно-якісні характеристики законопроєктів, внесених на розгляд ВРУ, за інформацією Комітету виборців за 2022 рік, свідчать, що з 1039 зареєстрованих законопроєктів народними депутатами було ініційовано 885 проєктів, Кабінетом міністрів України — 116 проєктів, Президентом України — 38 [5]. У 2023 році було зареєстровано 1829 законопроєктів та проєктів постанов, з яких народними депутатами 1601, Кабміном — 179, Президентом — 49 [6]. Як показує практика аналізу змісту законопроєктів, найбільш якісними є ті, що розробляються й вносяться Урядом та Президентом України. Вони часто і є основними системними актами, які розглядаються, тому вони також мають ставати предметом публічних консультацій. У зв’язку з цим необхідне врегулювання даної прогалини на рівні цього закону.
3. Особливо важливим моментом в аспекті існуючого значного «законодавчого спаму» з боку народних депутатів (у яких виникає бажання формалізувати законопроєктну роботу кількісними показниками за рахунок їхньої якості) є питання предмета публічних консультацій. Тобто питання, який саме документ має проходити публічне обговорення — зареєстрований законопроєкт або проєкт закону, розроблений відповідним суб’єктом до його внесення в парламент, або це має відбуватися в обох вказаних випадках.
Частина друга ст. 3 законопроєкту встановлює, що «публічні консультації щодо законопроєктів, ініційованих народними депутатами України, проводяться у порядку, визначеному ст. 8 цього Закону». Звідси випливає, що консультації відбуваються щодо законопроєктів, тобто після їхньої офіційної реєстрації в якості таких в Апараті Верховної Ради України (ст. 92 Закону України «Про регламент Верховної Ради України» [7]), оскільки саме після цього офіційно формується законопроєкт. При цьому вказана норма регламенту визначає низку підстав для відмови в реєстрації законопроєкту.
Водночас положення частини першої ст. 8, до якої відсилає частина друга ст. 3 законопроєкту, закріплюють, що «народний депутат України може проводити публічні консультації щодо законопроєкту до внесення його на розгляд Верховної Ради України». На наш погляд, такі положення створюють умови, за яких одні народні депутати, які є більш активними у своїй депутатській діяльності, будуть проводити консультації щодо їхніх законопроєктів, водночас низка інших народних депутатів буде мати бажання самоусунутися від цього процесу. Таких розбіжностей доцільно уникнути й сформувати одноманітні підходи до проведення публічних консультацій народними депутатами щодо їхніх законопроєктів на дореєстраційному етапі останніх. У зв’язку з цим пропонуємо додати до ст. 8 законопроєкту положення, що розроблений народним депутатом законопроєкт має пройти обов’язкові електронні консультації на сайті Парламенту протягом 15 календарних днів. При цьому народний депутат зобов’язаний додати отримані ним пропозиції до супровідного пакета законопроєкту при здійсненні його реєстрації в Апараті ВРУ, незалежно від того, чи врахував він їх у тексті законопроєкту, чи ні. Крім того, від народного депутата не може вимагатися окремий консультаційний документ, або звіт за результатами публічних консультацій.
Слід звернути увагу — законопроєкт покладає право проводити публічні консультації щодо незареєстрованих законопроєктів саме на визначених суб’єктів — народних депутатів. На наш погляд, публічні консультації перед реєстрацією законопроєкту дозволять виявити спротив щодо його прийняття й таким чином зменшити законодавчий спам у ВРУ. Водночас згідно зі ст. 76 Конституції України конституційний склад ВРУ — чотириста п’ятдесят народних депутатів України. Тому необхідно уніфікувати підходи кожного з цих суб’єктів при проведенні публічних консультацій, забезпечити для громадян одноманітний та зрозумілий механізм консультування.
4. Оскільки публічні консультації мають бути проведені народними депутатами на дореєстраційному етапі внесення законопроєкту, вбачається перспектива їхнього закріплення, як одного з обов’язкових етапів ухвалення законопроєкту.
З цього приводу законопроєкт у ст. 8 закріплює, що рішення про проведення публічних консультацій та форма їхнього проведення приймається комітетом під час ухвалення висновку, за наслідками підготовки законопроєкту до розгляду в першому читанні, відповідно до ст. 111 Закону «Про Регламент Верховної Ради України». Самі ж публічні консультації щодо законопроєкту проводяться комітетом після прийняття законопроєкту ВРУ в першому читанні за основу. Проте існують випадки ухвалення законопроєктів без додержання процедури 3-х читань, які визначені Регламентом ВРУ. Зокрема, ст. 102 Регламенту зазначає, що законопроєкти розглядаються ВРУ, як правило, за процедурою трьох читань. За рішенням ВРУ допускається остаточне прийняття законопроєкту (крім проєктів кодексів і законопроєктів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого чи другого читання, якщо законопроєкт визнано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб’єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів Апарату ВРУ. Таким чином, проведення публічних консультацій, як обов’язкового етапу законодавчої діяльності, вимагатиме зміни механізму ухвалення законів ВРУ та проведення обов’язкових 2-х читань по всім законопроєктам.
На наш погляд, окрім врегулювання даних питань у Законі про публічні консультації, ці механізми мають бути враховані також у Законі «Про Регламент Верховної Ради України».
5. Важливе значення має питання обов’язковості самих результатів публічних консультацій. В Україні вже існує тривала практика застосування форм вирішення питань на місцевому рівні, результати яких носять здебільшого рекомендаційний характер і можуть ігноруватись органами місцевого самоврядування. У зв’язку з тим, щоб найбільш ефективно врахувати інтереси громадськості, необхідно передбачити обов’язковість розгляду кожної пропозиції, отриманої за результатами публічних консультацій комітетами, народними депутатами, іншими ініціаторами, під час розгляду положень законопроєкту. У цілому, такі пропозиції без певних виключень мають стати частиною даного законопроєкту у якості додатків до нього та бути проголосованими. Тільки в такому випадку громадяни зможуть простежити й отримати певний результат від цих консультацій.
6. Ще одним питанням, яке потребує вирішення, є питання форми проведення публічних консультацій. Воно є актуальним не лише для їхньої організації ВРУ, а й для інших суб’єктів. Це питання напряму кореспондує обсягам матеріально-фінансового забезпечення організації таких консультацій. Із запропонованих у ст. 7 законопроєкту форм проведення консультацій лише електронні консультації можна вважати найменш затратною формою. Інші форми — проведення публічних заходів та адресні консультації — вимагають додаткових видатків із бюджету на їхню організацію. При цьому, такі видатки будуть залежати від кількості внесених законопроєктів та проєктів інших актів, що є складнопрогнозованим питанням.
7. Крім того, виникає питання щодо необхідної кількості публічних консультацій, щоб констатувати факт їхнього проведення. Законопроєкт не визначає рівня достатності консультацій для ухвалення закону. Вважаємо, що це може сприйматися формально, заходи можуть організовуватися виключно формалізовано з метою показати, що вони відбулися. У зв’язку з цим, доцільно передбачити для електронних консультацій, як обов’язкової форми консультування, набрання певної кількості пропозицій з метою вважати таку консультацію такою, що відбулася. Відповідна кількість має бути обґрунтованою та давати можливість взагалі проводити такі консультації. Водночас вона має свідчити про активність населення та його зацікавленість у такій взаємодії. Тому положення ст. 18 законопроєкту мають бути поширені також на законопроєкти, ініційовані в парламенті.
8. Важливо передбачити серед повноважень парламенту проведення певного моніторингу щодо відповідності процесу консультацій стандартам ефективної участі громадськості у вирішенні питань, а також встановити необхідність звітування про результати проведених консультацій з громадськістю по кожному законопроєкту. Водночас положеннями законопроєкту такі підходи не передбачаються. Частина третя ст. 19 законопроєкту закріплює, що «порядок складання та оприлюднення звіту про результати проведення публічних консультацій народним депутатом України та комітетом Верховної Ради України визначається ст. 8 цього Закону». Своєю чергою формулювання, що «за результатами проведення публічних консультацій комітет складає звіт, у якому зазначаються пропозиції, що надійшли під час проведення публічних консультацій». Таким чином, запропонований механізм проведення публічних консультацій по суті зводиться до встановлення формальних етапів їхнього проведення, що є певним прогресом порівняно з існуючим станом нормативного регулювання цих питань, але досить віддаленим від міжнародних стандартів інституту публічних консультацій. При проведенні консультацій з громадськістю важливо забезпечити репрезентативність різних соціальних груп населення, суб’єктів господарювання, інститутів громадянського суспільства, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб, запровадивши відповідальність за це. Тому для парламенту має бути запропонований чіткий механізм забезпечення такого представництва.
Висновки. Врахування вищевказаних недоліків, насамперед вирішення проблеми обов’язкової участі народних депутатів, інших ініціаторів у механізмі проведення громадських консультацій, вирішення питання обов’язковості результатів таких консультацій дозволить запровадити на рівні ВРУ роботу за повним циклом публічної політики. При цьому залучивши до цього процесу широкі верстви населення держави. Запровадження публічних консультацій є важливим етапом євроінтеграційних процесів України. Крім того, це слід вважати новим прогресивним кроком у взаємодії з населенням, що важливо для підвищення рівня довіри до роботи парламенту.
Антон Чиркін,
кандидат юридичних наук, доцент,
експерт Центру політико-правових реформ
Олексій Лялюк,
кандидат юридичних наук, доцент,
доцент кафедри державного будівництва
Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого,
експерт Мережі UPLAN
Публікацію підготовлено експертами Центру політико-правових реформ та Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN у рамках проєкту «Програма сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст цієї публікації є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів і не обов’язково відображає погляди USAID або уряду США.
Список літератури:
