Україна впевнено крокує в євроінтеграційному напрямку. Закон України «Про адміністративну процедуру» (ЗАП), що набув чинності 15 грудня 2024 року, все глибше проникає у відносини між публічною адміністрацією та фізичними і юридичними особами, наближаючи правове регулювання у цій сфері до європейських стандартів.

Представники органів державної влади та місцевого самоврядування демонструють різне ставлення до цього Закону: від розуміння, що закріплені в ньому правила забезпечують особі право на належне адміністрування, а владі – прозорий і зрозумілий алгоритм дій, до заперечення необхідності застосовувати ЗАП у своїй діяльності.

Сьогодні гостро постало питання щодо поширення ЗАП на діяльність Національної поліції та МВС України. Їхні представники категоричні у своєму «НІ», мовляв, вони забезпечують національну безпеку, здійснюють правоохоронну діяльність, а тому виведені з-під сфери дії ЗАП.

Чи дійсно це так? Спробуємо розібратися.

ЗАП регулює відносини, що виникають між публічною адміністрацією та особою при прийнятті та виконанні адміністративних актів. Його принципи також поширюються й на іншу адміністративну діяльність. Зазвичай йдеться про відносини, в яких громадяни, бізнес або громадські організації набувають, реалізують свої права та законні інтереси або виконують покладені на них обов’язки.

ЗАП, зокрема, не поширюється на застосування законодавства про національну безпеку і оборону, кримінальне провадження, оперативно-розшукову діяльність. Національна поліція і МВС мають відношення до перелічених сфер. Але поза ними залишається основне їхнє призначення – охорона прав і свобод людини, підтримання публічної безпеки і порядку.

Поліцейські та працівники МВС України у своїй повсякденній діяльності забезпечують безпеку дорожнього руху, публічний порядок, реєструють транспортні засоби, надають дозволи на зброю, ліцензії на провадження охоронної діяльності тощо.

У всіх цих та подібних ситуаціях вони вступають у відносини з громадянами та бізнесом, реалізують владні повноваження. А, отже, фізичні та юридичні особи мають право розраховувати на належне ставлення, дотримання їхніх прав і свобод. І саме це гарантує Закон України «Про адміністративну процедуру».

Чи спрямована така діяльність поліції та працівників МВС на забезпечення національної безпеки? Зазвичай ні, адже йдеться про буденні справи, що потребують виконання представниками цих органів своїх повноважень. Але за певних умов вона може й перерости в питання національної безпеки. Приміром, коли йдеться про масові заворушення, що охоплюють країну, які можуть загрожувати конституційному ладу. Важливо пам’ятати, що національна безпека пов’язується передусім із територіальною цілісністю, державним суверенітетом, демократичним конституційним ладом.

Отже, за певних особливих умов поліція може залучатися до заходів національної безпеки. Наочно продемонструвати різницю між забезпеченням національної та публічної безпеки (зокрема, у сфері дорожнього руху) можна на прикладі повноважень поліцейських.

Так, у звичайному мирному житті поліцейський може зупинити автомобіль, лише маючи на це передбачені Законом України «Про Національну поліцію» підстави. В умовах воєнного стану поліцейські наділені ширшими повноваженнями щодо зупинки та огляду транспортних засобів, що обумовлено необхідністю забезпечувати не тільки безпеку на дорозі, а й національну безпеку. Або інша ситуація – коли поліція обмежує рух транспортних засобів у зв’язку з аварійною ситуацією та у зв’язку з пересуванням військової техніки. У першому випадку йдеться про публічну безпеку, в другому – ще й про питання національної безпеки та оборони.

До того ж навряд чи Національна поліція в безпекових питаннях принципово відрізняється від Державної авіаційної служби, Державної служби з безпеки на транспорті, Державної інспекції ядерного регулювання та деяких інших, представники яких застосовують ЗАП у своїй діяльності. Можна ще посперечатися, яка безпека є більш значущою.

Отже, сумнівів, що ЗАП поширюється на діяльність поліції та МВС, не може бути. Наведемо аргументи.

По-перше, поліцейські та працівники МВС вступають у відносини з фізичними та юридичними особами у зв’язку з реалізацією останніми прав або виконанням ними обов’язків.

Так, водій зобов’язаний дотримуватися Правил дорожнього руху, а при їх порушенні – зупинити транспортний засіб на вимогу поліцейського. Громадянин має пред’явити документи, якщо поліцейський цього вимагає. Особа має право отримати дозвіл на зброю, зареєструвати придбаний автомобіль, отримати посвідчення водія, пройти для цього теоретичний і практичний іспит. При цьому Національна поліція та МВС, які є центральними органами виконавчої влади, діють як адміністративні органи.

По-друге, діяльність поліції, спрямована на забезпечення особистої безпеки громадян, захист їхніх прав і свобод, законних інтересів, публічної безпеки та порядку, а також боротьбу з правопорушеннями традиційно вважається адміністративною діяльністю. А, отже, навіть у випадках, коли відносини поліцейського з особою не спрямовані на прийняття адміністративного акту, така діяльність має здійснюватися, відповідно до принципів адміністративної процедури. 

Що змінить Закон України «Про адміністративну процедуру» в діяльності Національної поліції та МВС?

Варто зазначити, що останніми роками відбулася серйозна трансформація Національної поліції, багато повноважень поліцейських вже відповідають стандартам належного адміністрування. Прийнятий у 2015 році Закон України «Про Національну поліцію» змістив акценти в ідеологічному баченні цього органу – від репресивного карального до такого, що надає поліцейські послуги, служить суспільству. Також змінилися підходи, що застосовують сервісні центри МВС при взаємодії з фізичними та юридичними особами.      

Але ЗАП встановлює додаткові запобіжники від свавілля представників влади через необхідність пояснювати особі свої дії та рішення, можливість вимагати від посадової особи доступу до матеріалів своєї справи через інструменти адміністративного оскарження.

Водночас ЗАП і для поліцейських впорядковує відносини там, де правове регулювання досі було або відсутнє, або ж було суперечливим і невизначеним. Це стосується можливості приймати рішення без забезпечення участі особи у випадках, коли треба діяти оперативно, без зайвих зволікань, щоб запобігти настанню шкідливих наслідків, брати самовідвід поліцейському або працівнику МВС, коли в нього є приватний інтерес до справи, зважати на недобросовісність особи в адміністративному провадженні тощо.

Крім того, поліція та МВС, з огляду на приписи ЗАП, зможуть визнавати недійсними свої ж рішення щодо особи, коли буде виявлено порушення при їх прийнятті. Приміром, якщо громадянин для отримання посвідчення водія надасть медичну довідку, взяту неправомірно, то в разі виявлення такого факту через певний час у поліції є повноваження визнати недійсним рішення про видачу водійського посвідчення.

ЗАП впливає й на порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення. Варто нагадати, що чинний КУпАП було прийнято ще в 1984 році й чисельні доповнення мало змінили його ідеологічний зміст. ЗАП вимагатиме від поліцейських при притягненні особи до адміністративної відповідальності діяти, відповідно до закріплених у ньому положень. Так, у випадках, коли протокол про адміністративне правопорушення не складається, а постанову поліцейські виносять на місці, але особа хоче дати пояснення по справі, такі пояснення мають бути додані до постанови. Принаймні, це може підсилити позицію особи при оскарженні такої постанови.

Таким чином, впровадження ЗАП у сферу поліцейської діяльності та відповідальності МВС вимагатиме коригування певних підходів до діяльності. Але, врешті-решт, це сприятиме збільшенню довіри громадян до поліції та МВС, забезпечить справедливість і наблизить Україну до європейської спільноти.

Ірина Бойко,
кандидатка юридичних наук,
доцентка кафедри адміністративного права
Національного юридичного університету
імені Ярослава Мудрого,
експертка Мережі UPLAN