Законом України «Про адміністративну процедуру» (далі — ЗАП), який вступив у дію 15.12.2023, відбулося остаточне оформлення взаємовідносин фізичних і юридичних осіб з публічною адміністрацією на підставі базових європейських принципів належного адміністрування, спрямованих на забезпечення реалізації й захисту прав і законних інтересів особи.

Концепція належного адміністрування знайшла відображення в низці документів Європейського Союзу. Приміром, ст. 41 Хартії основних прав Європейського Союзу закріплює право на належне адміністрування, суть якого полягає в забезпеченні кожній особі справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду її справи органами, установами та агенціями ЄС. Це право включає (а) право кожної особи бути вислуханою до того, як будуть вжиті будь-які індивідуальні заходи, які могли б вплинути на неї чи на нього; (b) право кожної особи на доступ до її файлів із дотриманням законних інтересів конфіденційності та професійної й ділової таємниці; (c) адміністрація має зобов’язання вмотивовувати свої рішення.

Окреслені складові елементи належного адміністрування отримали безпосереднє втілення в принципах адміністративної процедури, закріплених ст. 4 ЗАП, а саме: верховенство права, у тому числі законність та юридична визначеність, рівність перед законом; обґрунтованість; безсторонність (неупередженість) адміністративного органу; добросовісність і розсудливість; пропорційність; відкритість; своєчасність і розумний строк; ефективність; презумпція правомірності дій та вимог особи; офіційність; гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні; гарантування ефективних засобів правового захисту.

Деякі з принципів адміністративної процедури вже досить довгий час є частиною української правової системи. Частина з них була включена до Конституції України 1996 року, зокрема верховенство права, законність та рівність перед законом. Інші принципи слугують критеріями для перевірки адміністративними судами рішень, дій або бездіяльності суб’єктів владних повноважень, такі як обґрунтованість, неупередженість, добросовісність, пропорційність, своєчасність і розумність строків (ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України). Окремі принципи запозичені з міжнародних документів, що встановлюють стандарти взаємодії особи з публічною адміністрацією та на необхідність дотримання яких звертали увагу адміністративні суди, розглядаючи та вирішуючи публічно-правові спори.

Цінність ЗАП полягає не тільки в закріпленні принципів адміністративної процедури, а й у детальному роз’ясненні їхнього змісту та наданні механізмів для їхнього практичного застосування в діяльності публічної адміністрації.

Значення принципів адміністративної процедури важко недооцінити.

По-перше, вони є основними орієнтирами для подальшого вдосконалення чинного законодавства. Наприклад, ч. 2 ст. 3 ЗАП передбачає, що закони можуть встановлювати особливості адміністративного провадження для окремих категорій адміністративних справ, але такі особливості повинні відповідати принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом. Саме забезпечення необхідності відповідати принципам адміністративної процедури покладено в основу Проєкту Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів у зв’язку з прийняттям ЗАП № 10161 від 18.10.2023, який передбачає внесення змін майже до 200 законів аби забезпечити належну реалізацію положень ЗАП та поширити його вплив на інші сфери публічних відносин. 10.10.2024 Верховна Рада України ухвалила цей Закон, що однозначно наблизить законодавство України до стандартів країн Європейського Союзу, де діють уніфіковані правила адміністративної процедури.

По-друге, принципи адміністративної процедури допомагають вирішувати колізії на практиці, оскільки спеціальне законодавство ще не повністю узгоджене з положеннями ЗАП. Перехідними та прикінцевими положеннями ЗАП визначається, що до приведення законодавчих актів у відповідність із ЗАП вони застосовуються з тією мірою, наскільки не суперечать принципам адміністративної процедури. Наприклад, положення спеціальних законів зазвичай не вимагають вказівки про спосіб, порядок та строки оскарження в негативних адміністративних актах, що порушує принцип забезпечення ефективних засобів правового захисту. Таким чином, у випадку прийняття адміністративним органом за результатами розгляду справи негативного адміністративного акта (припису про усунення порушення, постанови про накладення адміністративного стягнення тощо), в його заключній частині мають бути зазначені відомості про строки й порядок оскарження (у тому числі найменування та місцезнаходження адміністративного органу, який є суб’єктом розгляду скарги, та вид суду, до якого особа може подати позов). У частині спеціальних законів визначається, що у випадку не подання особою із заявою повного пакета документів, адміністративний орган відмовляє в розгляді такої заяви. Зазначене суперечить низці принципів адміністративної процедури — гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні, офіційності, презумпції правомірності дій та вимог особи. Дія зазначених принципів зводиться до того, що не може бути жодного негативного акта без залучення особи; її вимоги вважаються правомірними, доки інше не буде доведено під час розгляду та вирішення справи; адміністративний орган зобов’язаний встановлювати обставини, що мають значення для вирішення справи, і за необхідності збирати для цього документи та інші докази з власної ініціативи.

Навіть з урахуванням того, що законопроєкт № 10161 вже проголосований Верховною Радою України, це не виключає ймовірних колізій на практиці, оскільки не всі законодавчі акти приведені у відповідність до ЗАП. Так, Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП) регламентує порядок притягнення особи до адміністративної відповідальності, і був прийнятий ще за часів, коли Україна перебувала у складі Радянського Союзу. Положення КУпАП не тільки не відповідають сучасним тенденціям розвитку українського законодавства в частині забезпечення реалізації і захисту прав приватної особи, відповідно до європейських принципів діяльності публічної адміністрації, але й мають суттєві прогалини в регламентації провадження у справах про адміністративні правопорушення. Проєкт Кодексу про адміністративні проступки № 11386 від 28.06.2024 зараз знаходиться на розгляді Верховної Ради України, і в ст. 1 зазначається, що провадження у справах про адміністративні проступки регулюються Кодексом з урахуванням положень Закону України «Про адміністративну процедуру». Але до тих пір, поки новий Кодекс про адміністративні проступки буде прийнятий та запрацює, вирішити проблеми на практиці допоможе застосування норм КУпАП з урахуванням сформованих стандартів у дотриманні прав особи — принципів адміністративної процедури.

По-третє, принципи адміністративної процедури поширюються не лише на ті відносини, які визначаються предметом регулювання ЗАП, але й на адміністративну діяльність адміністративних органів, що не вимагає прийняття адміністративних актів (ч. 2 ст. 4 ЗАП).

Термінологічно «адміністративна діяльність» адміністративних органів не визначена в законодавстві, але можна розглядати цей термін відповідно до складових словосполучення. Під діяльністю розуміється певна взаємодія (у формі активної та пасивної поведінки) когось / чогось з оточуючим світом, спрямована на досягнення конкретних цілей та виконання поставлених завдань. Прикметник «адміністративна» вказує на суб’єктів здійснення такої діяльності — органи публічного адміністрування, публічна адміністрація, представники публічної влади. Своєю чергою «адміністративна діяльність» представляє собою сукупність дій публічної адміністрації, спрямованих на виконання покладених завдань і функцій. Ця діяльність може виражатися в різних формах: прийняття нормативно-правових актів, надання адміністративних послуг, проведення перевірок дотримання законодавства, тобто охоплює всі сфери, у яких публічна адміністрація реалізує повноваження владного характеру. Можна навіть зустріти в літературі підхід, що адміністративна діяльність тотожна публічному адмініструванню взагалі. Оскільки дотримання принципів адміністративної процедури спрямоване повною мірою забезпечити реалізацію й захист прав особи, то й тлумачення терміну «адміністративна діяльність» має виходити з найбільшої користі для особи.

Принципи адміністративної процедури є вираженням стандартів взаємовідносин особи з публічною адміністрацією, метою діяльності якої є забезпечення реалізації та захисту прав особи, тому цілком зрозуміло, чому законодавець поширив дію принципів адміністративної процедури на всю діяльність публічної адміністрації, а не лише на прийняття та виконання адміністративних актів, у випадках, передбачених законом. Тим самим публічна адміністрація пов’язана європейськими стандартами не лише під час надання адміністративних послуг та реалізації інспекційних повноважень, а й в процесі всієї своєї владної діяльності.

Зрозуміло, що частина такої діяльності безпосередньо не стосується взаємовідносин з особою, приміром правотворча діяльність публічної адміністрації, яка є досить специфічною та здійснюється за певними правилами відповідно до встановлених власних принципів (див.: Закон України «Про правотворчу діяльність», «Про місцеве самоврядування», «Про доступ до публічної інформації»). Так само, внутрішньоорганізаційна діяльність публічної адміністрації, спрямована на реалізацію управлінських функцій в середині публічної адміністрації, може мати місце на різних етапах прийняття й застосування нормативно-правових актів, підготовки й виконання управлінських рішень. Така діяльність проводиться регулярно та систематично, її метою є забезпечення нормальної та злагодженої роботи відповідних структурних одиниць органів публічного адміністрування. Діяльність може полягати в роз’ясненні змісту й мети законодавчих та інших правових актів або тих чи інших заходів; інструктуванні органів влади нижчого рівня, їхніх посадових та службових осіб; розробленні програм; підготовці та проведенні нарад, засідань колегій, конференцій, семінарів; проведенні зустрічей та прийому делегацій; організації обговорень; розробці планів, прогнозів, програм, методичних рекомендацій; здійсненні заходів, спрямованих на підвищення ефективності управлінської діяльності; інформуванні громадськості шляхом надання пресрелізів, організації пресконференцій, брифінгів та в інших подібних діях. Вона так само підпадає під дію принципів, але принципів належного врядування, таких як: 1) забезпечення участі в ухваленні рішень та належне реагування; 2) відкритість і прозорість; 3) доброчесність і етичну поведінку; 4) ефективність, компетентність і спроможність; 5) інноваційність та відкритість до змін; 6) сталість та довгострокову орієнтованість; 7) грамотне фінансове управління; 8) повагу до прав людини та культурної різноманітності; 9) забезпечення соціальної згуртованості; 10) підзвітність. Частково принципи адміністративної процедури та належного врядування взаємозалежні та доповнюють один від одного.

Але є адміністративна діяльність, яка хоч і не пов’язана з прийняттям адміністративного акта, але безпосередньо стосується взаємовідносин публічної адміністрації з особою.

Так, кожна особа має право на доступ до публічної інформації, яке забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних вебсайтах у мережі Інтернет; на єдиному державному вебпорталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію. Законом України «Про доступ до публічної інформації» передбачені строки та підстави для відмови в наданні відповіді на запит про публічну інформацію. Під час розгляду запитів на доступ до публічної інформації, розпорядник не приймає адміністративного акта, адже відповідь на запит не спрямована на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та / або обов’язків окремої особи (осіб). Розпорядник публічної інформації лише надає інформацію, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у їхньому володінні. Так, відповідно до ч. 4 ст. 22 зазначеного закону у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім’я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмов; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис. Тобто в будь-якому разі відмова в наданні доступу до публічної інформації має бути обґрунтована, відповідно до принципу адміністративної процедури — обґрунтованості.

Ще одним прикладом адміністративної діяльності без прийняття адміністративного акта є складання протоколів про адміністративне правопорушення. Так, в окремих категоріях справ про адміністративне правопорушення адміністративні органи складають протоколи, а потім надсилають спеціально-уповноваженому органу, приміром, до суду, для вирішення справи по суті. Протокол про адміністративне правопорушення звичайно не є адміністративним актом, у ньому фіксується лише факт протиправної поведінки особи. Так, повноваженнями щодо складання протоколу наділяються різноманітні адміністративні органи (Національна поліція, органи охорони культурної спадщини, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері енергозбереження, різноманітні служби та інспекції). Положення ст. 256 КУпАП передбачають вимоги до складання протоколу, які стосуються зазначення необхідної інформації; наявності підписів осіб, яка склала протокол і яка притягається до адміністративної відповідальності; роз’яснення змісту прав та обов’язків особі, яка притягається до адміністративної відповідальності. Протокол про адміністративне правопорушення, що фіксує фактичні обставини справи, оцінюється в однаковій мірі з іншими джерелами доказів, такими як пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів тощо. Вина особи у вчиненні адміністративного проступку буде встановлена постановою по справі про адміністративне правопорушення. Але при складанні протоколу адміністративним органом мають бути дотримані принципи адміністративної процедури — гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні, відкритість. Особі повідомляється про початок провадження, забезпечується право надати пояснення та знайомитися з матеріалами справи про адміністративне правопорушення.

Окремі адміністративні органи наділяються повноваженнями щодо забезпечення публічної безпеки й порядку та охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства й держави. Так, Національна поліція з цією метою може здійснювати поліцейські заходи, що представляють собою дії або комплекс дій превентивного або примусового характеру, які обмежують певні права й свободи людини та застосовуються поліцейськими відповідно до закону для забезпечення виконання покладених на поліцію повноважень. Так, до превентивних поліцейських заходів належать: перевірка документів особи, опитування особи; поверхнева перевірка й огляд тощо. (ч. 1 ст. 31 Закону України «Про Національну поліцію»). Застосування таких поліцейських заходів часто охоплюється адміністративним розсудом, приміром, якщо існує достатньо підстав вважати, що особа вчинила або має намір вчинити правопорушення або якщо особа володіє зовнішніми ознаками, схожими на зовнішні ознаки особи, яка перебуває в розшуку, або безвісно зниклої особи, або самовільно залишила місце для утримання військовополонених. Зрозуміло, що під час застосування таких заходів не розпочинається адміністративне провадження, не формуються матеріали справи, не приймається адміністративний акт. При цьому принципи адміністративної процедури мають бути дотримані під час застосування поліцейських заходів, такі як безсторонність, пропорційність, рівність перед законом, добросовісність, розсудливість та інші.

Крім того, окремої уваги потребує дотримання принципу законності під час реалізації дискреційних повноважень, якщо це не пов’язано з розглядом адміністративної справи та прийняттям адміністративного акта. Так, забезпечення реалізації окремих повноважень адміністративного органу здійснюється через його звернення до адміністративного суду, приміром: про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об’єднання; про затримання іноземця або особи без громадянства; про заборону політичної партії. Право на звернення до адміністративного випадку передбачається законом. Згідно зі ст. 21 Закону України «Про політичні партії» Міністерство юстиції України в разі виявлення порушення вимог щодо створення й діяльності політичних партій, встановлених Конституцією України, цим Законом та іншими законами України, невідкладно звертається до суду з адміністративним позовом про заборону політичної партії, у тому числі в разі виявлення фактів вчинення політичною партією дій, передбачених законом, приміром, спрямованих на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом чи порушення рівноправності громадян залежно від їхньої раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань. Міністерство юстиції України має звертатися до адміністративного суду про заборону політичної партії без відступлення від попередніх рішень, прийнятих ним за подібних чи однакових умов. Тобто звернення до суду має бути в кожному випадку при наявності однакових підстав.

Таким чином, принципи адміністративної процедури виступають головними маркерами для діяльності адміністративних органів, незалежно від того, чи пов’язується така діяльність із прийняттям адміністративного акта чи без такого прийняття. Зазначене обґрунтовується пов’язаністю публічної адміністрації діяти відповідно до положень ст. 3 Конституції України: «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави».

Ольга Соловйова,
к.ю.н., доцент, доцент кафедри адміністративного права
Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого,
адвокат, експертка Мережі UPLAN,
експертка проєкту ЄС «Підтримка комплексної реформи
державного управління в Україні» (EU4PAR)