8 листопада 2024 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інтересів власників земельних часток (паїв), а також застосування адміністративної процедури у сфері земельних відносин» (№ 3993-IX). Серед іншого, цей Закон покликаний узгодити положення Земельного кодексу України із Законом України «Про адміністративну процедуру» (ЗАП).

ЗАП було прийнято у зв’язку з євроінтеграційним рухом України; він запровадив стандарти належного адміністрування у вітчизняне правове поле, встановив уніфіковані правила взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування з фізичними та юридичними особами. Цей Закон відіграє роль акта загального характеру й закріплює, що особливості адміністративного провадження в окремих сферах публічного адміністрування можуть встановлюватися спеціальними законами, але не повинні суперечити принципам адміністративної процедури. Такий підхід законодавця є цілком виправданим, адже в одному законі не можна врахувати специфіку кожної сфери публічного адміністрування. Але водночас ЗАП встановив і запобіжники від нехтування принципами належного адміністрування.

Законом № 3993-IX Земельний кодекс України доповнено статтею 17-2, яка власне й закріпила особливості адміністративного провадження в земельних справах. Намагання законодавця встановити відмінні від ЗАП положення вже були оцінені Президентом України, коли він застосував вето щодо поданого закону. Натомість й остаточна редакція статті 17-2 Земельного кодексу України викликає певні здивування, а її практична реалізація породить проблем більше, ніж якби такі особливості не були встановлені.

Отже:

Частина 1 ст. 17-2 закріплює, що подані заяви розглядаються за ЗАП з урахуванням особливостей, встановлених Земельним Кодексом, іншими нормативно-правовими актами у сфері земельних відносин. Підхід є цілком правильним, але не враховує, що ЗАП також регулює відносини, що виникають і за ініціативою органу влади. У земельних справах це можуть бути перевірки щодо дотримання законодавства. І ці відносини також підпадають під дію ЗАП.

Частина 2 ст. 17-2 закріпила лише судовий порядок оскарження у сфері земельних відносин із застереженням, якщо інше не передбачено цим Кодексом, Законом України «Про адміністративну процедуру», іншими нормативно-правовими актами у зазначеній сфері. Загалом існує 2 способи оскарження — адміністративний та судовий. Останній гарантований Конституцією України. Щодо адміністративного порядку, то ця норма створює юридичну невизначеність (і скоріше, незрозумілість) щодо можливостей такого оскарження. По-перше, ЗАП не закріплює конкретні сфери правовідносин, у яких адміністративні акти може бути оскаржено в адміністративному порядку. По-друге, ЗАП встановив правило оскарження адміністративних актів до органу вищого рівня, і воно цілком є прийнятним для системи органів Держгеокадастру, що має ієрархічну структуру. По-третє, ЗАП визначає, що суб’єктом розгляду скарги, пов’язаної зі здійсненням органом місцевого самоврядування делегованого йому повноваження органу виконавчої влади, є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику щодо делегованого повноваження. А отже, це правило повинно застосовуватися до оскарження рішень органів місцевого самоврядування, прийнятих при здійсненні делегованих державою повноважень. І особливо невизначеною стає ситуація з реалізацією власних повноважень ОМС у сфері земельних відносин. Оскільки це виключна компетенція місцевих рад, то ЗАП тут запровадив можливість адміністративного оскарження за умови створення комісії з розгляду скарг. А в контексті аналізованої норми це питання стало колізійним.

Тож оскарження актів органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій, Держгеокадастру у земельній сфері в адміністративному порядку може бути проблематичним або буде сформована суперечлива практика щодо адміністративного оскарження у земельних справах.

Частина 3 ст. 17-2 врегульовує питання визнання недійсними, протиправними й скасування адміністративних актів у земельних справах. Ця норма є вкрай невдалою. По-перше, визнання в судовому порядку рішення недійсним не узгоджується зі способами захисту порушених прав особи, передбаченими в ч. 2 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України. Акти індивідуального характеру суд може визнати протиправними й скасувати, а не визнати недійсними. Отже, адміністративні суди не зможуть приймати рішення про визнання рішень у земельних справах недійсними. При цьому сам адміністративний орган всупереч приписам ЗАП також не зможе виправляти свої помилки через визнання адміністративних актів недійсними. Тим самим, фактично унеможливлено визнання рішень недійсними, що не дозволить поновити законність у земельних справах. По-друге, виняток надалі зроблено лише для «скасування в позасудовому порядку», тобто в порядку адміністративного оскарження. Але оскарження в адміністративному порядку рішень у земельних справах поставлено під сумнів у ч. 2 ст. 17-2.

Частина 4 ст. 17-2 стосується компетенційних спорів у земельних справах та адміністративної взаємодопомоги при вирішенні питань, пов’язаних із землею. У цій нормі вжито термін «допускається», який скоріше описує повноваження адміністративного органу діяти на свій розсуд (дискреційні повноваження), що не є вдалим способом закріплення передбачених у нормі можливостей адміністративних органів. Крім того, по суті норма про вирішення компетенційних спорів та надання адміністративної взаємодопомоги не встановлює особливості адміністративного провадження у земельних справах, а дублює положення ЗАП. Тож фактично ця норма є зайвою та ускладнює праворозуміння та правозастосування.

Частина 5 ст. 17-2 взагалі виглядає дуже дивно. В ній йдеться про те, що якщо адміністративний орган отримав заяву, розглядати яку він не уповноважений, то в цьому випадку орган відмовляє заявнику в тому, про що той просив. Норма суперечить самій ідеї права на належне адміністрування, яке гарантує, що справа за заявою особи має бути вирішена адміністративним органом. Відмова є рішенням по суті справи. Але в нормі встановлено прийняття рішення про відмову в задоволенні заяви без розгляду справи органом, до того ж таким, що не має компетенції її розглядати. За ЗАП адміністративний орган надсилає заяву за належністю, якщо він не наділений компетенцією її розглядати, і про це повідомляється заявник. Закріплення повноваження надсилання заяви за належністю через категорію «допускається» також ставить під сумнів обов’язковість такого припису для адміністративного органу, оскільки скоріше надає можливість йому діяти на свій розсуд. Однак, це не право, а обов’язок адміністративного органу, тому використання терміну «допускається» при встановленні такого обов’язку є некоректним.

Частина 7 ст. 17-2 встановлює, що погодження та прийняття адміністративного акта у сфері земельних відносин в автоматичному режимі здійснюються виключно у випадках, передбачених Земельним Кодексом або іншими нормативно-правовими актами в зазначеній сфері. Натомість перелік послуг, що надаються в автоматичному режимі, визначається постановою Кабінету Міністрів України (на сьогодні це постанова Кабінету Міністрів України від 13 січня 2023 р. № 111, прийнята на виконання абз. 2 ч. 1 ст. 12 Закону України «Про особливості надання публічних (електронних публічних) послуг»). Ані Земельний кодекс України, ані інші нормативні акти в зазначеній сфері не встановлюють випадки, коли адміністративні акти у сфері земельних відносин приймаються в автоматичному режимі. Тому це фактичне унеможливлює встановлення Кабінетом Міністрів України переліку послуг у сфері земельних відносин, що надаються в автоматичному режимі.

Частина 10 ст. 17-2 пов’язує набрання чинності адміністративного акта з моментом його прийняття, а не з доведенням до відома особи, як це встановлено в ЗАП. Це створює ситуацію, за якої особа, приміром, вже буде зобов’язана до певної поведінки тоді, коли вона ще не знає про таке рішення від органу влади.

Таким чином, чинна редакція ст. 17-2 Земельного кодексу України блокуватиме застосування ЗАП у земельних справах, породжуватиме суперечливу судову практику в цій сфері. Це жодним чином не забезпечує права осіб у земельних відносинах і не наближає Україну до європейських стандартів належного адміністрування. А отже, доцільно буде прибрати із Земельного кодексу України такі суперечливі положення. Це означатиме, що орган влади має діяти при вирішенні адміністративних справ у земельних відносинах відповідно до Закону України «Про адміністративну процедуру».

Ірина Бойко,
доцентка кафедри адміністративного права
Національного юридичного університету
імені Ярослава Мудрого,
експертка Мережі UPLAN

*Франкенштейш — чудовисько, символ чогось жахливого й страшного.