Якість законодавства є чинником, з яким істотно пов’язані питання утвердження законності й правовладдя, захист прав, свобод і законних інтересів учасників правовідносин, а також ефективність їхньої реалізації. Практика конституційного судочинства України щодо визнання неконституційними законів через порушення процедури прийняття чи невідповідності змісту конституційним положенням свідчить про недосконалість законотворчого процесу^[1].

Однією зі стадій законопроєктної роботи є експертиза законопроєктів. Належне здійснення експертизи дозволяє покращити рівень нормотворчості, усуває прогалини й суперечності, таким чином попереджає можливі негативні наслідки законотворення.

Метою експертизи проєкту закону є перевірка якості його підготовки, обґрунтованості, своєчасності ухвалення, виявлення можливих негативних наслідків його реалізації [1, с. 48; 2; 3]. Завданнями експертизи можуть бути: об’єктивний всебічний розгляд; перевірка відповідності проєкту положенням законодавства України; оцінка відповідності проєкту сучасному рівню наукових знань; аналіз рівня використання світового досвіду; прогнозування соціально-економічних, правових наслідків виконання нормативно-правового акта; перевірка дотримання вимог техніки нормопроєктування [2; 3, стаття 36].

Покращенню якості законотворення має посприяти прийнятий Закон України «Про правотворчу діяльність» (далі — Закон) від 24 серпня 2023 року [5]. Слід зауважити — часто ухвалення нового нормативно-правового акту вимагає приведення у відповідність та узгодженість аналогічних норм, що містяться в інших актах.

Які існують неузгодженості?

Аналіз змісту Закону, Регламенту Верховної Ради України (далі — ВРУ), а також спеціальних законів, якими регулюється зміст та порядок проведення різних видів експертиз (за предметом експертизи), дозволяє дійти висновків про колізійність норм щодо видів обов’язкової експертизи, змісту та видів додаткових експертиз, порядку їхнього проведення, моменту призначення тощо.

Пропонуємо зупинитися на перерахованих проблемах.

1) Стосовно видів обов’язкової експертизи законопроєктів.

Статтею 44 Закону передбачено обов’язковість проведення експертизи на предмет відповідності зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), наукової, юридичної (правової), антикорупційної, ґендерно-правової, антидискримінаційної та інших експертиз, визначених законом.

Водночас частина перша зазначеної норми не деталізує порядок проведення такої експертизи, а містить відсильну норму — згідно із законодавством України.

Відповідно до положень статті 93 Регламенту ВРУ, після реєстрації кожен законопроєкт направляється до головного комітету, а також до комітетів із питань:

• бюджету (для проведення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини);
• боротьби з корупцією (для підготовки експертного висновку щодо його відповідності вимогам антикорупційного законодавства);
• оцінки відповідності законопроєктів міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції для підготовки експертного висновку.

Крім того, кожен проєкт закону направляється до Кабінету Міністрів України (далі — КМУ) для здійснення експертизи його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини.

Своєю чергою, регламентний комітет готує експертний висновок щодо відповідності оформлення та реєстрації законопроєкту вимогам закону, Регламенту та інших нормативно-правових актів [7].

Отже, вказані норми свідчать про різну кількість експертиз, які обов’язково слід провести для забезпечення якісного нормотворення.

Разом із тим, Регламентом ВРУ і Законом, як обов’язкові, передбачені експертизи і антикорупційна, і на предмет відповідності зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС).

Регламент ВРУ ще закріплює необхідність проведення бюджетної експертизи, а Закон — наукову, юридичну (правову), ґендерно-правову, антидискримінаційну. Крім того, Закон передбачає можливість визначення видів обов’язкових експертиз спеціальними законами.

Цікаво згадати попередні пропозиції можливого регулювання правотворчої діяльності. Наприклад, проєктами законів «Про нормативно-правові акти» [2; 3, стаття 35] серед обов’язкових експертиз були закріплені: правова, наукова (для всіх проєктів), а також ґендерно-правова (якщо проєкт акту стосується прав і свобод людини й громадянина, правосуб’єктності фізичних осіб, правового статусу іноземців та осіб без громадянства), фінансово-економічна (якщо проєкт акту передбачає або зумовлює додаткові прибутки й видатки державного або місцевих бюджетів), екологічна (якщо проєкт акту регулює питання використання природних ресурсів та стану навколишнього природного середовища).

Також встановлювалася можливість проведення соціологічної (коли проєкт має суспільне значення) та кримінологічної (коли проєкт стосується питань регулювання економічної, фінансово-банківської, страхової та іншої діяльності, яка може впливати на рівень криміналізації суспільства) експертизи.

Вважаємо, що визначення кола обов’язкових експертиз за їхнім предметом є обґрунтованим і доцільним.

Тому потенційно можливим видаються зміни норм Закону та Регламенту ВРУ щодо кола обов’язкових експертиз. А саме — всі проєкти законів мають проходити правову, наукову, антикорупційну, бюджетну експертизи та на предмет відповідності зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції, та праву Європейського Союзу (acquis ЄС).

Антидискримінаційна та ґендерно-правова експертизи повинні обов’язково проводитися у випадках, якщо акт стосується прав і свобод людини й громадянина, правосуб’єктності фізичних осіб, правового статусу іноземців та осіб без громадянства; фінансово-економічна — якщо акт передбачає або зумовлює додаткові прибутки й видатки державного або місцевих бюджетів.

Цікавою та перспективною видається можливість запровадження екологічної експертизи (оцінка впливу на довкілля), якщо проєкт акту регулює питання використання природних ресурсів та стану навколишнього природного середовища.

Слід звернути увагу — визначені Регламентом ВРУ види обов’язкової експертизи, за часовим критерієм, є попередніми, тобто здійснені до початку розгляду на засідання ВРУ.

Слід відзначити зручність деталізації змісту попередньої експертизи в законопроєктах «Про нормативно-правові акти» [2; 3, стаття 35]. Ними закріплювалося, що попередня правова експертиза повинна проводитися юридичними службами суб’єктів нормотворення.

Правова експертиза проєктів законів проводиться Міністерством юстиції України (далі — Мін’юст) на відповідність Конституції й законам України, вимогам техніки нормопроєктування.

Ґендерно-правова експертиза, експертиза проєктів нормативно-правових актів на відповідність положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини (далі — ЄСПЛ), на предмет відповідності acquis communautaire закріплювалися як складові частини правової експертизи (і, відповідно, вони також проводилися Мін’юстом).

Вказані положення обумовлюють потенційну необхідність уточнення законодавства стосовно чіткого закріплення видів і співвідношення змісту обов’язкових експертиз за їхнім предметом — колом суспільних відносин, які підлягають аналізу та оцінці.

2) Додаткові експертизи: види та зміст.

Закон, окрім обов’язкової, передбачає й додаткові експертизи, зокрема, щодо:

1. відповідності положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і Протоколів до неї, практиці ЄСПЛ;
2. фінансово-економічна;
3. цифрова;
4. щодо впливу на показники бюджету та відповідність законам, що регулюють бюджетні відносини;
5. щодо впливу на показники економічного й соціального розвитку та відповідності зобов’язанням України за Угодою про заснування Світової організації торгівлі;
6. з інших питань, що можуть вплинути на якість проєкту нормативно-правового акта [5].

Отже, бюджетна експертиза передбачена як додаткова, а за Регламентом ВРУ вона є обов’язковою (стаття 93).

На нашу думку, проблемним питанням є взагалі визначення змісту категорії «додаткова експертиза». Так, термін «додаткова» в юриспруденції використовується як синонім терміну «необов’язкова», «факультативна». Водночас у правозастосовчій експертній практиці додаткова експертиза проводиться в разі необхідності уточнення чи перевірки даних, зокрема коли висновки експертів не задовольняють своєю повнотою чи ясністю.

Виходячи зі змісту статті 35 проєкту закону «Про нормативно-правові акти», можна дійти висновку, що додаткова експертиза проводиться в разі, коли за результатами первинної експертизи немає можливості ухвалити закон і є необхідність проведення додаткових досліджень, оцінювання додаткових даних, матеріалів, фактів тощо [2; 3].

Тому з метою уникнення різного тлумачення терміну «додаткова», у Законі й Регламенті ВРУ доцільно конкретизувати — додаткова експертиза проєктів законів проводиться в разі необхідності уточнення чи перевірки даних, необхідних для ухвалення такого проєкту.

3) Види експертиз за моментом проведення.

Законопроєктами «Про нормативно-правові акти» (стаття 35) передбачалося проведення таких видів експертиз нормативно-правових актів (що також не знайшло відображення в Законі України «Про правотворчу діяльність» [5]) як попередня, первинна, додаткова, повторна експертизи (які могли проводитися в разі потреби за рішенням суб’єкта нормотворення або за ініціативою його розробників) [2; 3].

Звернемо увагу, що рішення про включення проєкту закону до порядку денного ВРУ ухвалюється головним комітетом як висновок про доцільність такого включення під час попереднього розгляду у тридцятиденний строк. Водночас до цього комітету відповідні результати експертиз щодо відповідності проєктів бюджетному й антикорупційному законодавству, а також міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції, мають бути подані у 21-денний строк із дня отримання законопроєкту для надання висновку (частина третя статті 93 Регламенту [6]).

Таким чином, ці обов’язкові експертизи по суті є попередніми — оскільки передують процесу розгляду й обговорення законопроєкту.

Законопроєктами «Про нормативно-правові акти» [2; 3] передбачалося, що експертизи можуть бути попередніми, первинними, додатковими, повторними.

У криміналістичній науці експертизи також поділяються на первинну, додаткову й повторну. Первинною є експертиза, коли об’єкт досліджується вперше; додаткова проводиться у випадку, якщо висновок експерта є неповним або неясним, а повторна — якщо висновок експерта буде визнано необґрунтованим або таким, що суперечить іншим матеріалам справи або викликає сумніви в його правильності. Ми вважаємо, що експертна діяльність у законопроєктній роботі відрізняється за змістом від криміналістичної, що вимагає визначення змісту цих видів експертиз саме при такій діяльності у процесі законотворення.

На нашу думку, обов’язкові експертизи є попередніми (оскільки проводяться до початку розгляду та обговорення законопроєкту) й первинними.

Додаткові експертизи, на нашу думку, проводиться в разі коли за результатами первинної експертизи немає можливості ухвалити закон і є необхідність проведення додаткових досліджень, оцінювання додаткових даних, матеріалів, фактів тощо. Крім того, за предметом експертизи, у разі потреби можуть проводитися інші види експертиз, наприклад, фінансово-економічна, цифрова, на відповідність положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і Протоколів до неї, практиці ЄСПЛ тощо. Вважаємо, що такі види експертиз доцільно було б визначити як факультативні — для уникнення ситуації виникнення категоріальних розбіжностей.

Крім того, з метою уникнення дублювання експертної діяльності необхідно встановити співвідношення предмета експертиз на предмет відповідності зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і Протоколів до неї, практиці ЄСПЛ. Перша передбачена Законом України «Про правотворчу діяльність» [5] та Регламентом ВРУ [6] як обов’язкова, друга — як додаткова.

На нашу думку, виходячи зі змісту категорії «первинна експертиза», коли об’єкт — проєкт закону — досліджується вперше, попередні обов’язкові чи факультативні експертизи, таким чином, є первинними. Відповідно, додаткова експертиза може проводитися в разі, коли за результатами первинної експертизи немає можливості ухвалити закон і є необхідність проведення додаткових досліджень, оцінювання додаткових даних, матеріалів, фактів тощо.

Повторна експертиза проєкту закону, на нашу думку, може проводитися у процесі обговорення та розгляду законопроєкту, якщо виникають сумніви у правильності результатів первинної експертизи.

Згідно з частиною другою статті 103 Регламенту ВРУ [6], після ухвалення парламентом акта в цілому, проводиться остаточна юридична експертиза й редакційне опрацювання.

4) Суб’єкти проведення експертизи.

Згідно з частиною четвертою статті 4 Закону [5] експертиза здійснюється суб’єктом забезпечення правотворчої діяльності, яким є допоміжні органи суб’єктів правотворчої діяльності та особи, які виконують завдання наукового, юридичного, експертного, консультативного, технічного та інших видів забезпечення правотворчого процесу.

Частина третя статті 44 Закону України «Про правотворчу діяльність» [5] закріплює можливість проведення незалежних експертиз експертними організаціями з числа наукових, освітніх, міжнародних та інших організацій відповідного профілю, експертами з числа вчених і фахівців.

Таким чином, стаття 44 Закону України «Про правотворчу діяльність» [5] містить лише загальну норму описового характеру щодо характеристики суб’єкта проведення експертизи. І для розуміння — який саме орган проводить той чи інший вид експертизи, необхідно аналізувати відповідні спеціальні закони та підзаконні акти.

На нашу думку, позитивною була пропозиція законопроєктів «Про нормативно-правові акти» [2; 3, стаття 37] щодо закріплення положення про проведення правової експертизи (а також її складових — ґендерно-правової та експертизи проєктів на відповідність положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці ЄСПЛ) Міністерством юстиції України.

Так, згідно з пп.пп. 3, 5, 6 п. 4 Положення «Про Міністерство юстиції України» правову, ґендерно-правову та антикорупційну експертизу також здійснює Мін’юст України [7; 8].

Стаття 103 Регламенту ВРУ [6] встановлює, що за дорученням Голови ВРУ або відповідно до розподілу обов’язків — його Першого заступника, заступника або за рішенням головного комітету законопроєкт направляється на наукову, юридичну чи іншу експертизу, проведення інформаційного чи наукового дослідження. Законодавець визначає, що предмет і мета експертизи, пошуку, дослідження мають бути чітко визначені [4]. Враховуючи розміщення згаданої статті за нормою «Розгляд законопроєктів Верховною Радою», можна зробити висновок, що власне експертиза проєкту закону як стадія процесу законотворчості за загальним правилом відбувається під час його розгляду [9].

Частина друга статті 103 Регламенту [6] ВРУ визначає, що зареєстрований та включений до порядку денного сесії законопроєкт при підготовці до першого читання в обов’язковому порядку направляється для проведення наукової експертизи, а при підготовці до всіх наступних читань — для проведення юридичної експертизи та редакційного опрацювання у відповідні структурні підрозділи Апарату Верховної Ради. Крім того, остаточна юридична експертиза проводиться після прийняття акта Верховної Ради в цілому.

У статті 44 Закону України «Про правотворчу діяльність» [5] закріплено, що головною експертною установою з проведення юридичної (правової) експертизи проєктів законів є Національна академія наук України (далі — НАН України).

Закон містить відсильну норму щодо порядку направлення проєктів законів до НАН України для проведення юридичної (правової) експертизи. Цей порядок встановлений ст. 103 Регламенту ВРУ [6]. Так, до НАН України для одержання експертних висновків направляються ті зареєстровані проєкти законів, які мають системний характер для окремих галузей законодавства і якщо профільний комітет визнав необхідним його наукове опрацювання при підготовці до першого читання. Водночас згідно з пп. 3 п. 4 Положення про Міністерство юстиції України Мін’юст відповідно до покладених на нього завдань здійснює правову експертизу проєктів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд КМУ, та проєктів законів, які подаються на розгляд ВРУ іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим [7].

Експертиза проєктів законів, що належать за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини яких регулюються правом Європейського Союзу (далі — ЄС), на відповідність acquis communautaire проводиться відповідно до положень Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» [10]. Попередньо Комітету ВРУ з питань інтеграції України до Європейського Союзу протягом семи днів надсилається законопроєкт для визначення належності законопроєкту за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини у яких регулюються правом ЄС. На підставі відповідного висновку про таку належність зазначений Комітет протягом трьох днів передає проєкт закону до уповноваженого центрального органу виконавчої влади для підготовки експертного висновку щодо відповідності цих законопроєктів acquis communautaire. Сьогодні ця експертиза проводиться Мін’юстом України, який здійснює також правову, ґендерно-правову та антикорупційну експертизи [7; пп.пп. 3, 5, 6 п. 4].

Наукова експертиза законопроєктів здійснюється переважно у випадку їхньої складності через необхідність високого рівня професійних знань, особливо під час вирішення нових комплексних проблем [4, с. 111]. Згідно з частиною третьою статті 103 Регламенту ВРУ, зареєстровані законопроєкти, які мають системний характер для окремих галузей законодавства й необхідність наукового опрацювання яких при підготовці до першого читання встановив профільний комітет, направляються для одержання експертних висновків до Національної академії наук України [6].

Законопроєктами «Про нормативно-правові акти» передбачалося, що суб’єктами такої експертизи є: науково-дослідні організації та установи, вищі навчальні заклади відповідного профілю, спеціалізовані експертні організації, окремі науковці, фахівці (їхні групи), які мають відповідну кваліфікацію та спеціальні знання в тій галузі науки, питання розвитку якої регулює проєкт нормативно-правового акта. Також до проведення експертизи могли залучатися міжнародні установи та організації, іноземні науковці та фахівці; водночас до проведення цієї експертизи не можливе залучення суб’єкта, від якого надійшов проєкт чи який брав участь у його розробленні. За наявності альтернативних проєктів нормативно-правового акта наукова експертиза кожного з них, за текстом законопроєкту, проводиться тими самими експертами [2; 3, стаття 38].

Сьогодні наукова і юридична експертизи переданих проєктів законів здійснюється структурними підрозділами Апарату ВРУ — Головним науково-експертним та Головним юридичним управліннями [11, с. 240]. Експертиза законопроєктів є одним із напрямів науково-дослідної діяльності Національної академії правових наук [12, с. 249-251].

Антикорупційна експертиза проводиться Мін’юстом України [7] та комітетом ВРУ, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією щодо проєктів нормативно-правових актів, внесених на розгляд парламенту України народними депутатами України. Згідно з частиною п’ятою статті 55 Закону України «Про запобігання корупції» [13] антикорупційна експертиза проєктів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд ВРУ або Кабінету Міністрів України може проводитися Національним агентством антикорупційної експертизи за власною ініціативою у встановленому ним порядку. До проведення цим Агентством антикорупційної експертизи залучається Громадська рада при Національному агентстві.

Ґендерно-правова експертиза проєктів нормативно-правових актів проводиться Мін’юстом під час проведення правової експертизи [14].

Антидискримінаційна експертиза законопроєктів проводиться Мін’юстом під час проведення правової експертизи проєктів актів, які вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України органами виконавчої влади [15].

Обов’язковою, за нормами Регламенту, є також фінансово-економічна експертиза щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини, для «оцінки відповідності проєкту закону фінансовим та бюджетним можливостям держави, доцільності передбачуваних витрат з урахуванням очікуваних результатів» [4, с. 111]. Вона проводиться комітетом, до предмета відання якого належать питання бюджету, та КМУ для здійснення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини [6]. Крім того, Рахункова палата України проводить експертизу поданого до ВРУ законопроєкту про Державний бюджет України (включаючи матеріали, що додаються до цього проєкту закону) й готує відповідні висновки (п. 2 частини першої статті 7 Закону України «Про Рахункову палату України») [16].

Законопроєкти «Про нормативно-правові акти» [2; 3, стаття 39] суб’єктами проведення обов’язкової фінансово-економічної експертизи визнавали Міністерством фінансів України та Міністерством економіки України.

В останні роки для забезпечення відповідності законодавчих актів міжнародним стандартам і нормам окремі законопроєкти направляються на експертизу консультативному органу Ради Європи — Європейській комісії за демократію через право (Венеціанській комісії), яка може надавати висновки про відповідність проєктів законодавчих актів європейським стандартам та цінностям на прохання держав [17]. Звертатися до Комісії для отримання відповідного висновку можна на стадії прийняття законопроєкту з метою виявлення прогалини та корегування актів для укріплення в державі правових інститутів.

Так, висновки Венеціанської комісії стосовно недоторканності народних депутатів України та суддів [18] і проєктів змін до Конституції України в частині правосуддя [19] були враховані українським законодавцем у процесі законотворення. Водночас висновки міжнародних інституцій часто породжують політичні дискусії, а окремі політики використовують їх як аргумент на користь власної правової позиції [20, с. 40].

Окремі законопроєкти можуть також направлятися для одержання експертних висновків до уряду, відповідних міністерств, інших державних органів, установ та організацій чи окремих фахівців. Підготовлені за результатами експертизи висновки направляються для врахування при розгляді проєкту закону та ухваленні рішення щодо подальшої роботи над ним головному комітету [7]. Відповідно, КМУ, міністерства, інші державні органи установи та організації можуть отримувати для проведення експертизи лише окремі законопроєкти.

Так, законопроєкти, ініціаторами яких є КМУ, проходять ширшу процедуру погодження та вносяться з дотриманням вимог, установлених як Регламентом ВРУ, так і Регламентом Кабінету Міністрів України [21, с. 50]. Водночас слід звернути увагу, що положення Регламенту КМУ регламентують порядок проведення експертизи проєктів актів КМУ, а щодо законопроєкту КМУ є суб’єктом законодавчої ініціативи, проте навряд чи можна проєкт закону вважати актом КМУ.

Відповідно до розпорядження Президента України «Про порядок проведення експертизи і підготовки на підпис Президентові України законів України» може проводитися правова експертиза закону, що офіційно надійшов на підпис Президенту України, на відповідність Конституції України та іншим законам України [22].

Згідно з «Положенням про порядок роботи з законопроєктами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України» законопроєкти законодавчої ініціативи Глави держави опрацьовуються відповідним структурним підрозділом Офісу Президента шляхом вивчення, підготовки висновків, пропозицій чи зауважень, після чого передаються до Юридичного управління Офісу для підготовки висновку про відповідність законопроєкту Конституції України, правову доцільність його прийняття, правову обґрунтованість та актуальність. Висновки й зауваження щодо проєкту закону Керівник Головного державно-правового управління доповідає Главі Офісу Президента України. У разі внесення істотних змін до законопроєкту в процесі опрацювання, Глава Офісу Президента України повертає його розробникам для повторного візування відповідними посадовими особами.

Підготовлені для внесення на розгляд ВРУ в порядку законодавчої ініціативи Президентом України законопроєкти обов’язково візуються Керівником Головного державно-правового управління, Керівником Управління з питань забезпечення зв’язків з ВРУ, КМУ (на предмет відповідності вимогам щодо оформлення законопроєктів) і Главою Офісу Президента України [23, п.п. 10, 11, 13, 14].

Отже, для уникнення колізій, питання експертизи законопроєктів повинні бути чітко регламентовані. У разі необхідності регламентації різного порядку проведення експертизи проєкту закону, залежно від суб’єкта законодавчої експертизи, вони повинні бути чітко виписані в поточному законодавстві.

Законодавством передбачена також можливість надавати консультативні висновки, наприклад, до законопроєктів, пов’язаних із судоустроєм, судочинством і статусом суддів, Верховним Судом і Вищою радою правосуддя (далі — ВРП) у межах їхніх повноважень.

Підкреслимо, що правова природа цих актів чинним законодавством не визначена. Із суб’єктів права законодавчої ініціативи лише Главі держави надано право подання проєкту закону про утворення, реорганізацію чи ліквідацію судів, яке реалізується ним тільки після консультацій і розгляду обов’язкових висновків, наданих ВРП. Таким чином, у законодавстві слід визначити правову природу таких консультативних висновків [9].

5) Правові наслідки результатів експертизи.

Частина п’ята статті 103 Регламенту ВРУ [6] містить загальне положення: «Висновки, підготовлені за результатами експертизи, направляються головному комітету для врахування при розгляді законопроєкту та прийняття рішення стосовно подальшої роботи над ним».

Ми вважаємо, що, попри зовнішню бюрократичність пропонованої процедури обов’язкової обґрунтованої відповіді парламенту, вона повинна бути встановлена в законодавстві. Так, ВРП неодноразово зазначала у звітах про власну діяльність про неврахування у процесі обговорення законопроєктів ВРУ консультативних висновків ВРП [26], що призводило до звернення Верховного Суду з поданням до Конституційного Суду України щодо перевірки відповідності Конституції України (конституційності) положень окремих нормативно-правових актів із питань судоустрою й судочинства^[2]. Такі наслідки свідчать про декларативність норм, якими закріплюється право, наприклад, ВРП, надавати консультативні висновки з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою й статусу суддів із метою удосконалення чинного законодавства у згаданій сфері.

Проєктами законів «Про нормативно-правові акти» [2; 3] передбачалося: «Результати наукової експертизи проєкту нормативно-правового акта розглядаються суб’єктом нормотворення під час його обговорення, прийняття чи визначення подальшої роботи. Висновок експертизи не є обов’язковим для врахування суб’єктом нормотворення» (частина перша статті 42).

Водночас із метою запобігання подальшим можливим ускладненням при ухваленні суперечливих чи неправових норм, вважаємо за доцільне закріпити норму про обов’язок ВРУ повідомляти орган, який надав висновок, про причини його неврахування в законопроєктній роботі.

Аналіз зарубіжного досвіду здійснення експертної діяльності під час законотворення свідчить, що в країнах Європи переважно експертизу внесених на розгляд парламенту законопроєктів здійснює уряд або консультативно-дорадчі органи при ньому (наприклад, Державні Ради в Бельгії, Нідерландах, інших державах-монархіях).

Так, законодавством Естонії, Іспанії, Латвії, Литви, Румунії, Словаччини, Словенії, Чехії встановлено обов’язковість надсилання законопроєктів до уряду або центральних органів виконавчої влади. Регламенти парламентів або їхніх нижніх палат в окремих державах передбачають обов’язковість надсилання законопроєктів на розгляд національних об’єднань, які представляють інтереси певних верств суспільства чи галузей економіки (Болгарія, Португалія), органів місцевого, регіонального самоврядування (автономій) або відповідних асоціацій (Бельгія, Німеччина, Польща, Португалія). У Німеччині, Португалії, Фінляндії та Франції відповідальність із проведення експертизи повністю покладається на головний та інші комітети парламенту. У Бельгії Регламентом Палати депутатів встановлений обов’язок до урядових проєктів додавати висновок експертизи Державної ради (яка також проводить експертизу проєктів, ініційованих депутатами) [27, с. 16].

Стаття 147 Статуту Сейму Литви повноваження щодо визначення рівня готовності проєкту закону покладає на головний комітет, регламентуючи його право визначати, які висновки експертів є обов’язковими; право звертатися за додатковими висновками до відповідних комітетів чи державних органів, надсилати проєкт на розгляд для отримання висновків усім зацікавленим органам держави, місцевого самоврядування, політичним партіям, організаціям (перелік відповідних суб’єктів може визначатися самим комітетом чи Радою старійшин або керівництвом Сейму); публічного обговорення тощо. Важливо, що отримані комітетом зауваження та рекомендації повинні відображатися у його звіті за результатами розгляду проєкту закону. Якщо до комітету надсилалася значна кількість зауважень, він зобов’язаний після закінчення строку, відведеного для консультацій, організувати слухання. До участі в таких слуханнях запрошуються ті представники інституцій та експерти, які надіслали свої зауваження й рекомендації. Результати слухань відображаються у звіті за наслідками розгляду проєкту закону (стаття 148 Статуту Сейму) [28].

Висновки:

• Попри ухвалення Закону України «Про правотворчу діяльність», законодавство про експертну діяльність у процесі законотворення вимагає подальшого удосконалення в контексті видів експертиз та їхнього змісту (зокрема, обов’язкові — факультативні, попередні, первинні, додаткові, повторні, остаточні), суб’єктного складу органів їхнього проведення з метою уникнення перевантаження, дублювання та чіткого розмежування їхніх повноважень, вимоги до експертних висновків, а також необхідність і межі врахування результатів експертизи.
• Перспективною видається ідея визначити правову природу консультативних висновків, зокрема, ВРП та Венеціанської комісії. Особливо звернути увагу на ступінь їхньої обов’язковості й врахування в законопроєктній роботі.
• Потребують детального та комплексного закріплення процедури погодження законопроєктів, їхнього експертного оцінювання, порядок розгляду, врахування висновків, наприклад у нормах Регламенту ВРУ. Відсутність відповідних норм та механізмів свідчить про ситуацію правової невизначеності та відсутності системної регламентації експертної діяльності у процесі законотворення, що призводить до неналежної законотворчої роботи. Зокрема, чіткої регламентації потребує класифікація експертиз за предметом (у тому числі в контексті їхньої обов’язковості чи необов’язковості) і моментом проведення (відповідно до стадій законотворчого процесу).
• Для всіх проєктів законів необхідно проводити правову, наукову, антикорупційну, бюджетну експертизи та на предмет відповідності зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС). Антидискримінаційна та ґендерно-правова експертизи повинні обов’язково проводитися у випадках, якщо акт стосується прав і свобод людини й громадянина, правосуб’єктності фізичних осіб, правового статусу іноземців та осіб без громадянства; фінансово-економічна — якщо акт передбачає або зумовлює додаткові прибутки й видатки державного або місцевих бюджетів.
• Доцільно повернутися до практики проведення екологічної експертизи (оцінки впливу на довкілля), якщо проєкт акту регулює питання використання природних ресурсів та стану навколишнього природного середовища. Чітко визначити ступінь обов’язковості бюджетної експертизи (оскільки вона передбачена Законом «Про правотворчу діяльність» як додаткова, а за Регламентом ВРУ є обов’язковою).
• З метою уникнення дублювання експертної діяльності необхідно встановити співвідношення предмета експертиз на предмет відповідності зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС) положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і Протоколів до неї, практиці ЄСПЛ. Перша передбачена Законом України «Про правотворчу діяльність» [6] та Регламентом ВРУ [7] як обов’язкова, друга — як додаткова.
• Проблема суб’єктного складу органів, що проводять експертизи законопроєктів, також потребує вирішення на законодавчому рівні для уникнення колізій. Крім того, в разі необхідності регламентації різного порядку проведення експертизи проєкту закону, залежно від суб’єкта законодавчої експертизи, вони повинні бути чітко виписані в поточному законодавстві.
• Запозичення позитивного зарубіжного досвіду експертної діяльності можливе в контексті попереднього розгляду законопроєктів урядом або центральними органами виконавчої влади, оскільки саме ці органи забезпечують належну реалізацію ухвалених законів. Головний комітет повинен надавати власну оцінку результатам експертизи й повідомляти відповідним суб’єктам проведення експертизи про ступінь врахування рекомендацій та зауважень експертів.

Олена Остапенко,
к.ю.н., доцентка кафедри правового регулювання економіки
Харківського національного економічного університету імені Семена Кузнеця,
експертка Мережі UPLAN

Література:

1. Ляшук, Р. М., Вичавка, В. І.. Завдання експертиз проєктів нормативно-правових актів. Київський часопис права, 2022, № 4, C. 43-48. https://doi.org/10.32782/klj/2021.4.6
2. Проєкт Закону про нормативно-правові акти № 7409 від 01 грудня 2010 р. URL: https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=39123
3. Проєкт Закону про нормативно-правові акти № 0922 від 12 грудня 2012 року. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=45021
4. Радейко Р. Види експертиз законопроєктів у законодавчому процесі. Вісник Національного університету «Львівська політехніка». Юридичні науки. № 855. С. 109-115. URL: https://science.lpnu.ua/sites/default/files/journal-paper/2017/aug/5637/vnulpurn201685517.pdf
5. Про правотворчу діяльність: Закон України від 24 серпня 2023 р. № 3354-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3354-20
6. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1861-17#Text
7. Положення про Міністерство юстиції України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 р. № 228. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/228-2014-%D0%BF#top
8. Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади: постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/731-92-%D0%BF#Text
9. Остапенко О. Г., Рогова О. Г., Сущ О. П. Експертиза законопроєктів: український та зарубіжний досвід. Успіхи і досягнення у науці. Серія «Право». № 7(7), 2024. С. 101-117. https://doi.org/10.52058/3041-1254-2024-7(7)-101-11
10. Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу: Закон України від 18 березня 2004 року № 1629-IV. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1629-15#Text
11. Плакса В. І. Участь органів державної влади та суддівського врядування в законодавчому процесі: зарубіжний досвід. Дніпровський науковий часопис публічного управління, психології, права. Випуск 3, 2022. С. 237 – 242. DOI https://doi.org/10.51547/ppp.dp.ua/2022.3.40. URL: https://www.chasopys-ppp.dp.ua/index.php/chasopys/article/view/247/218
12. Звіт про наукову діяльність Національної академії правових наук України за 2023 рік. [упоряд.: Є. А. Гетьман, О. С. Гиляка, Я. В. Ковач]; Нац. акад. прав. Наук України. Харків, 2024. 398 с. URL: https://nals.com.ua/zvity-pro-naukovu-diyalnist-naprn-ukrayiny/
13. Про запобігання корупції: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1700-18#Text
14. Порядок проведення ґендерно-правової експертизи, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2018 р. № 997. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/997-2018-%D0%BF#n14
15. Порядок проведення органами виконавчої влади антидискримінаційної експертизи проектів нормативно-правових актів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 р. № 61. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/61-2013-%D0%BF#n10
16. Про Рахункову палату Закон України від 02 липня 2015 року № 576-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/576-19#Text
17. Revised Statute of the European Commission for Democracy through Law (adopted by the Committee of Ministers on 21 February 2002 at the 784th meeting of the Ministers’ Deputies): Resolution (2002)3. URL: https://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_01_Statute
18. Висновок Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія) щодо проєкту Закону про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів від 24 липня 2015 року № CDL-AD(2015)013. URL: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/229B826C8AC787DEC2257D87004987C3
19. Проміжний висновок Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія) щодо запропонованих змін до Конституції України в частині правосуддя від 24 липня 2015 року № CDL-PI(2015)016. URL: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf /(documents)/229B826C8AC787DEC2257D87004987C3
20. Богачова О. В. Сучасні реалії інституту експертизи законопроектів в Україні. Право та управління. 2012. № 2. С. 30–42.
21. Гнєзділова Н. В. Види законодавчої експертизи. Юридичний науковий електронний журнал, № 9, 2020. С. 49 – 53. URL: http://www.lsej.org.ua/9_2020/12.pdf
22. Про порядок проведення експертизи і підготовки на підпис Президентові України законів України: Розпорядження Президента України від 30 травня 1997 року № 221/97-рп. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/221/97-%D1%80%D0%BF#Text
23. Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України, затверджене Указом Президента України від 30 березня 1995 року № 270/95. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/270/95#top
24. Конституція України, прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text
25. Про Конституційний Суд України: Закон України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2136-19#Text
26. Про стан забезпечення незалежності суддів України. Щорічна доповідь за 2019 рік. Затверджено рішенням Вищої ради правосуддя від 09.04.2020 № 933/0/15-20. 60 с. URL: https://rm.coe.int/annual-report-2019-hcj-ukr-final/16809fb1fc
27. Ковриженко Д. Правове регулювання законодавчого процесу: досвід країн ЄС та пропозиції для України. Лабораторія законодавчих ініціатив. 2011. 63 с. URL: https://parlament.org.ua/upload/docs/Legislative_process_.pdf
28. Статут Сейма Литовской Республики від 17.02.1994 р. № І-399. URL: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/TAIS.287141?jfwid=-fxdp70yu

^[1] Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року № 1402-VIII, «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» від 16 жовтня 2019 року № 193-IX, «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII від 11 березня 2020 року № 4-р/2020. URL: hhttps://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v004p710-20#Text

Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин третьої, десятої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 04.12.2018 р. № 11-р/2018. URL: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/11_p_2018.pdf

^[2] Наприклад, Постанова Пленуму Верховного Суду № 9 від 8 жовтня 2021 р. «Про звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо перевірки відповідності Конституції України (конституційності) положень абзацу тринадцятого пункту 23 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VІІІ «Про Вищу раду правосуддя, абзаців першого, шостого та одинадцятого пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя». URL: https://ccu.gov.ua/sites/default/files/4_395_2021.pdf