Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Постановка проблеми та актуальність дослідження. Публічне управління та адміністрування — це багатодисциплінарна сфера, яка охоплює різноманітні теми, пов’язані з системою врядування. Освітні програми з даного напрямку мають різну специфіку — від фокусування на економічних аспектах управління до реалізації публічної політики. Частіше зустрічаються програми, які зосереджуються переважно на державному управлінні. В підготовці з публічного управління одним із показників її ефективності є рейтингування ЗВО. Різні рейтинги демонструють переваги ЗВО за тими чи іншими критеріями залежно від методології формування кожного окремого рейтингу. Актуальність цього дослідження обумовлена завданнями державної політики у сфері підготовки управлінських кадрів для України та потребою в розширенні інструментарію рейтингування ЗВО за спеціальністю 281 «Публічне управління та адміністрування» з переважним використанням методу зважених балів на основі даних Єдиної державної електронної бази з питань освіти — ЄДЕБО.
Аналіз досліджень та публікацій. Хоча питання рейтингування ЗВО привертає останнім часом увагу багатьох вітчизняних дослідників, розкриття окресленого підходу у сфері публічного управління та адміністрування розглядається вперше через використання даних системи ЄДЕБО, що дозволяє розширити методологічний інструментарій досліджень у цьому напрямку.
Метою дослідження є апробація рейтингування ЗВО за спеціальністю 281 «Публічне управління та адміністрування» з переважним використанням методу зважених балів на основі даних ЄДЕБО.
Опис методології. Незважаючи на наявність різних підходів щодо методології рейтингування ЗВО та окремих програм, в основу рейтингу за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування» був покладений метод зважених балів на основі переважно даних ЄДЕБО.
Успіх реформ та відновлення країни значним чином залежить від якості публічних службовців, оскільки саме вони відіграють важливу роль у розробці та впровадженні відповідних урядових політик. Відтак службовці повинні, насамперед, володіти відповідними компетентностями для ефективного виконання своїх обов’язків. Це означає, що вони повинні мати адекватну освіту й професійну підготовку, а також постійно підтримувати свої знання та навички на відповідному рівні.
Як відомо, для системи підготовки та перепідготовки публічних службовців у країнах континентальної Європи характерною є наявність головних загальнонаціональних закладів, що стоять осторонь від класичних університетів (наприклад, Вища школа державного управління Італії, Національний університет державного управління Іспанії, Національна школа державного управління у Франції, Федеральна академія державного управління у Німеччині, Національна школа державного управління в Польщі, Вища школа державного управління в Угорщині). При центральному закладі досить часто існують регіональні, а також відомчі спеціальні навчальні заклади.
З іншого боку, в моделі, що запроваджена в країнах англо-саксонського типу врядування, не визначається головний загальнонаціональний заклад з підготовки державно-управлінського персоналу, а професійне навчання кадрів для публічного управління зосереджено в університетах, які пропонують різноманітні програми з публічного управління та публічної політики.
В основу системи підготовки та перепідготовки державних службовців в Україні тривалий час була покладена в цілому європейська модель, що мало прояв, зокрема, в існуванні Національної академії державного управління (НАДУ) при Президентові України та її регіональних інститутів. Система НАДУ фактично володіла монополією на підготовку фахівців магістерського рівня за спеціальністю «Державне управління», в межах якої готувалися кадри вищої кваліфікації (І-IV категорії посад державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування). Магістерська підготовка для нижчих (V-VII) категорій здійснювалася переважно за спеціальністю «Державна служба», окремими закладами вищої освіти (ЗВО), які в цілому внаслідок своєї нечисленності не створювали великої конкуренції НАДУ та її регіональним інститутам. Достатньо зазначити, що сумарний випуск НАДУ та її регіональних інститутів був вдвічі більшим, аніж сумарний випуск всіх інших закладів вищої освіти, які здійснювали підготовку публічних службовців.
Ситуація радикально змінилася внаслідок освітніх реформ середини 2010-х років, сполучених з реформуванням публічної служби. По-перше, розпочалася підготовка публічних службовців за бакалаврським рівнем підготовки, до якого система НАДУ, на відміну від інших ЗВО, була менш підготовлена. З іншого боку, перенесення акцентів у підготовці фахівців зі спеціальностей на освітньо-професійні програми (ОПП) призвело, починаючи з 2017 року, до вибухового зростання відповідних пропозицій з боку ЗВО. Врешті-решт, ліквідація НАДУ та її регіональних інститутів у 2021 році по суті засвідчила перехід до американського (університетського) типу підготовки фахівців для публічного сектору.
Як уявляється, у процесі розвитку публічної служби в Україні вкрай важливо розуміти, хто і як готує фахівців бакалаврського, магістерського, освітньо-наукового (аспірантура) та наукового (докторантура) рівня, та які тенденції відбуваються у підготовці публічних службовців після руйнування НАДУ та її регіональних інститутів.
Одним із універсальних інструментів визначення ефективності ЗВО є рейтингування. Рейтинг є способом систематизації даних, інструментом ранжування, що відображає стан ЗВО та тенденції їхнього розвитку. Додаткову важливість рейтингуванню ЗВО додають, по-перше, намагання уряду оптимізувати мережу ЗВО, що передбачає необхідність їх ранжувати для прийняття державних рішень, пов’язаних із їхнім майбутнім. По-друге, наявність великого попиту на вищу освіту викликає потребу в абітурієнтів у доступній та достовірній інформації про стан різних ЗВО. По-третє, посилюється конкурентна боротьба ЗВО на ринку освітніх послуг за ресурси, й природньо, що в цій конкурентній боротьбі можуть використовуватися не суто етичні засоби, на відміну від яких рейтинги є більш-менш об’єктивним інструментом. По-четверте, комерціалізація освіти, у тому числі кредитування навчання студентів, а також держзамовлення на магістратури та аспірантури викликає потребу з боку комерційних структур, а також органів публічної влади в об’єктивних даних про рівень освітніх послуг у різних ЗВО для прийняття рішень про цільові інвестиції, розміщення державного та муніципального замовлення. По-п’яте, у процесі інтернаціоналізації вищої освіти, розвитку міжнародного співробітництва в освітній сфері, у тому числі в рамках Болонського процесу в Європі, для зарубіжних закладів-партнерів потрібна надійна інформація про те, «who is who» у середовищі українських університетів з різних напрямів підготовки.
У сучасних умовах складаються різноманітні рейтинги ЗВО. Зокрема, Центр міжнародних проєктів «Євроосвіта» складає узагальнений рейтинг ЗВО України «Топ-200», а також рейтинги медичних, юридичних, педагогічних, економічних, технічних та інших ЗВО. Проте, рейтинги ЗВО за програмами підготовки з публічного управління наразі не складалися. У зв’язку із зазначеним, з нагоди Дня державної служби України Асоціація дослідників державного управління, яка по суті є колективним членом Громадської мережі публічного права та адміністрування UPLAN, започаткувала, починаючи з 2023 року, Загальнонаціональний рейтинг ЗВО, які здійснюють підготовку за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування».
На тлі різних підходів щодо методології рейтингування ЗВО та окремих програм, рейтинг за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування» основувався на методі зважених балів на основі переважно даних ЄДЕБО. Певним недоліком такої методології є ставлення до всіх ЗВО як до однорідної групи об’єктів, хоча вони значною мірою індивідуальні. Важко побудувати якісний рейтинг ЗВО, які реалізують різні місії, використовуючи єдину систему критеріїв, показників та методів обробки даних. Так, місія НУ «Києво-Могилянська академія» та МАУП багато в чому є протилежними. Крім цього, обрана методологія рейтингу дозволяє добре відстежувати кількісні характеристики, але не завжди помічає якісні характеристики, що побудовані на основі експертних оцінок, використанні «живої» інформації про умови навчання, перспектив працевлаштування випускників зі спеціальності, думки випускників щодо якості підготовки у ЗВО тощо. Слід також мати на увазі, що один і той самий ЗВО у рейтингах, які мають різну цільову спрямованість, зокрема з оцінки різних напрямів підготовки, може займати різні позиції — верхні та нижні одночасно. Зрозуміло, що умови воєнного стану також певною мірою спотворюють рейтингування.
Рейтинг ЗВО, які здійснюють підготовку за спеціальністю 281 «Публічне управління та адміністрування», визначався за 18 параметрами, об’єднаними у три групи. Підсумковий рейтинг ЗВО визначався як сума балів за всіма параметрами, причому в кожному параметрі був свій ваговий коефіцієнт.
Перша група показників, пов’язана з ОПП за трьома рівнями підготовки (бакалавр-магістр-аспірантура/докторантура). Цей показник багато в чому є інтегральним, адже крім формальних речей побіжно свідчить про якість та рівень існуючих у ЗВО шкіл. Тут оцінювалася акредитація ОПП, наявність конкурсної пропозиції та її реалізованість, що не завжди збігалося. Була встановлена також певна вага щодо цих показників, зокрема запровадження ОПП бакалаврського рівня мало більшу бальну вагу, ніж магістерські та освітньо-наукові ОПП. З іншого боку, акредитація аспірантури має більшу вагу, ніж бакалавріат, а останній — більшу вагу, ніж магістратура. Це пов’язане як зі складністю запровадження ОПП за різними рівнями підготовки, так і їхньої акредитації.
Друга група показників пов’язана зі здобувачами вищої освіти, причому останні були розділені за формами навчання. Так, здобувачі денної форми навчання мали більшу бальну вагу, аніж заочної форми. Крім того, додаткові бали нараховувалися тим ЗВО, які мали державне замовлення Національного агентства України з питань державної служби за магістратурою, а також щодо аспірантури/докторантури з боку МОН України. Адже за цим стоїть сукупність факторів — якості матеріальної бази, викладацького складу, рівня проходження Єдиного кваліфікаційного іспиту, кількості захистів дисертацій тощо.
Зрозуміло, що ЗВО є єдиним освітнім та науковим простором, і виокремлювати підготовку за спеціальністю 281 «Публічне управління та адміністрування», не беручи до уваги ЗВО в цілому, було б не об’єктивно. Так, спеціальність «Публічне управління та адміністрування» для ЗВО може бути периферійною з невеликим набором, але середовище, яке є в ЗВО, дозволяє готувати фахівців високого рівня. Для цього в якості третьої групи був врахований загальнонаціональний рейтинг ЗВО України «Топ-200», представлений Центром міжнародних проєктів «Євроосвіта» у червні 2023 року.
У додатку наведений узагальнений рейтинг ЗВО 2023 року за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування». Загалом оцінці підлягали 134 ЗВО, які пропонували за різними рівнями підготовку за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування». Ще один ЗВО — Національний університет оборони України ім. Івана Черняховського — не оцінювався у зв’язку із закритістю його даних в ЄДЕБО.
У 2022/23 навчальному році 95 ЗВО мали конкурсні пропозиції за першим (бакалаврським) рівнем підготовки. Також привертає увагу, що 9 ЗВО мають кілька ОПП за першим (бакалаврським) рівнем підготовки. Можливість вибору різних ОПП у межах одного ЗВО, безумовно, є показником якості. Пропоновані ОПП у переважній більшості випадків збігалися з назвою спеціальності — «Публічне управління та адміністрування». Однак спостерігалась і тенденція врахування специфіки ЗВО, що мало прояв, зокрема, в таких ОПП як:
Проте сім з 95 ЗВО не змогли реалізувати свої конкурсні пропозиції у 2022/23 н.р. у зв’язку із відсутністю заяв з боку здобувачів. У цілому спеціальність «Публічне управління та адміністрування» за кількістю заяв перебуває на 15 місці, значно поступаючись праву, філології, менеджменту, комп’ютерним наукам, журналістиці, психології, маркетингу, економіці тощо.
Слід також зазначити, що 26 з 95 ЗВО не мають акредитованих програм за першим (бакалаврським) рівнем підготовки.
Загалом на денному відділенні у 2022/23 н.р. за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування» навчалося 3 288 осіб (у середньому 34 особи в одному закладі на 1-4 курсах). Привертає увагу нечисленність денного відділення у багатьох ЗВО: Університет «Україна» — 1 особа; по 2 особи — Державний університет інтелектуальних технологій і зв’язку, Полтавський інститут бізнесу Закладу вищої освіти «Міжнародний науково-технічний університет імені академіка Юрія Бугая»; 3 особи — Міжнародний гуманітарний університет; 4 особи — Академія праці, соціальних відносин і туризму. З іншого боку, у ЛНУ ім. І. Франка навчалося 192 особи, КНУ ім. Шевченка — 150, Університеті митної справи та фінансів — 143, Харківському національному університеті міського господарства імені О. М. Бекетова — 141, Харківському національному університеті імені В. Н. Каразіна — 133. У цілому важко уявити, як можна забезпечити якісну підготовку, якщо на курсі навчається менше 5-10 осіб.
Загалом за заочною формою навчання бакалаврського рівня у 2022/23 н.р. спеціальність «Публічне управління та адміністрування» опановували 1 264 здобувача (у середньому 13 здобувачів у ЗВО). Майже в усіх ЗВО заочна форма навчання нечисельна, або взагалі відсутня. КНЕУ ім. В. Гетьмана, Національний університет біоресурсів і природокористування України, Полтавський державний аграрний університет, Івано-Франківський національний технічний університет нафти і газу, Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, НаУКМА — 0 осіб; Національний університет «Чернігівська політехніка» — 1 особа. Найбільше заочне відділення у Вінницькому національному аграрному університеті — 89, ПрАТ «ВНЗ «МАУП» — 73, Київський національний торговельно-економічний університет — 69, Національний університет «Одеська політехніка» — 64, Національний університет «Львівська політехніка» — 63.
У 2022 році 119 ЗВО пропонували конкурсні пропозиції за другим (магістерським) рівнем підготовки, причому симптоматично, що 23 з них не запроваджували бакалаврський рівень. Однак лише 107 ЗВО реалізували у той чи іншій спосіб свої конкурсні пропозиції, а 12 взагалі не набрали здобувачів. Пропоновані ОПП, як і на бакалавріаті, в більшості випадків збігалися з назвою спеціальності. Однак у цілому магістерські програми відрізнялися більшою різноманітністю, аніж бакалаврські, зокрема окрім ОПП «Публічне управління та адміністрування» були представлені:
Зі 119 ЗВО, що здійснювали підготовку за магістерським рівнем у 2022/23 н.р., 14 не мали акредитованих ОПП. Проте, у багатьох ЗВО пропонувалося кілька ОПП — Київський національний університет імені Тараса Шевченка — 13, Національний університет «Львівська політехніка» — 6, КПІ ім. Ігоря Сікорського — 6, Львівський національний університет імені Івана Франка — 4, КНЕУ ім. В. Гетьмана — 4, Ужгородський національний університет — 4.
1 452 здобувача магістерського рівня у 2022/23 н.р. навчалися за денною формою (у середньому 16 осіб в одному закладі). Найбільші денні відділення були сформовані у Національному університеті «Львівська політехніка» — 161 особа, Київському національному університеті імені Тараса Шевченка — 104, Західноукраїнському національному університеті — 90, Київській школі економіки — 74, КЗВО «Вінницька академія безперервної освіти» — 68. Найменші — в Одеському державному екологічному університеті, Українському державному університеті науки і технологій — по одній особі, Полтавському університеті економіки і торгівлі — 2 особи. Прикметно, що 15 закладів взагалі не сформували денне відділення, маючи при цьому заочну форму підготовки, яка значно поступається денній за повнотою опанування пропонованих ОПП, а у підсумку — якістю підготовки.
2 874 здобувача за магістерським рівнем навчалися у 2022/23 н.р. на заочному відділенні (у середньому 30 осіб в одному закладі). Найбільші заочні відділення були сформовані у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка — 440 осіб, ПрАТ «ВНЗ «МАУП» — 325, Національному університеті «Одеська політехніка» — 280, Національному університеті «Львівська політехніка» — 201, Національній академії внутрішніх справ — 170. З іншого боку, НаУКМА, Київська школа економіки, Університет Короля Данила, попри наявність денних відділень, не запроваджували заочну форму навчання. Досить дивно, але наявні заочні відділення в кількості двох осіб (Таврійський національний університет імені В. І. Вернадського) і навіть в одну особу (Херсонський державний аграрно-економічний університет).
55 ЗВО пропонували у 2022/234 н.р. конкурсні пропозиції за третім (освітньо-науковим) рівнем підготовки. Прикметно, що деякі з них, наприклад Інститут державного управління та наукових досліджень з цивільного захисту, Приватний вищий навчальний заклад «Київський університет культури» взагалі не мали ані бакалаврських, ані магістерських ОПП зі спеціальності «Публічне управління та адміністрування». Також звертає на увагу, що 26 ЗВО (тобто понад половини) не мали акредитованих програм за третім рівнем підготовки.
У цілому у 2022/23 н.р. 1 672 особи навчалися в аспірантурі за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування» (у середньому 30 осіб на заклад). Максимальні показники мали Київський національний університет імені Тараса Шевченка — 170 аспірантів, ПрАТ «ВНЗ «МАУП» — 134, Національний університет «Одеська політехніка» — 133, Національний університет «Львівська політехніка» — 102, Харківський національний університет імені В.Н. Каразіна та Національний технічний університет «Дніпровська політехніка» — 92.
Якщо на бакалаврському та магістерському рівнях велика кількість здобувачів є перевагою у підготовці фахівців, то в аспірантурі, як уявляється, масова підготовка, навпаки, може призводити до зниження якості. Однак слід зазначити, що такі великі цифри підготовки в аспірантурі багато в чому є результатом вступної компанії 2022 р. на контракт, що дозволяло отримати відстрочку від призову, тим більше, що багато ЗВО здійснювали прийом на перший рік аспірантури аж до травня 2023 р.
Висновок. Оцінка ЗВО за спеціальністю 281 «Публічне управління та адміністрування» потребує більш системного підходу й окремого дослідження з акцентом на оцінювання ефективності та якості освітнього процесу. Одним із методів об’єктивної оцінки закладів є метод зважених балів на основі даних ЄДЕБО. Проте в сьогоднішніх реаліях альтернативою такої оцінки є реалізація вимог акредитації освітніх програм з більш прискіпливою оцінкою ефективності програм, ніж репутаційні рейтинги ЗВО.
Саханенко Сергій Єгорович,
доктор наук з державного управління, професор
ІПСУ, Національний університет «Одеська політехніка»,
експерт Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN
Колісніченко Наталя Миколаївна,
доктор наук з державного управління, професор
ІПСУ, Національний університет «Одеська політехніка»,
експертка Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN
Публікацію підготовлено експертами Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN в рамках проєкту «Програма сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст цієї публікації є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів і не обов’язково відображає погляди USAID або уряду США.
