Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
На сьогодні органами державної влади, зокрема НАДС України, проводиться значна робота з розробки проєктів правових актів, які необхідні для реалізації норм новоухваленого Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Напрацювання проєктів правозастосовних актів є виключно важливим завданням, оскільки від їхньої досконалості буде залежати досягнення успіху організації такої служби. Втім часто зміст запропонованих проєктів є дискусійним та складним, вимагає додаткового аналізу та опрацювання, на що не завжди звертається належна увага. Тому метою цієї статті є привернення уваги до деяких важливих, з точки зору автора, неточностей та проблем низки проєктів, що дискутуються на засіданнях робочих груп з їхнього напрацювання, та які в подальшому можуть призводити до труднощів реалізації цих документів.
Значних зауважень зазнають запропоновані проєкти правових актів щодо муніципальної служби за їхнім змістом. Копіюючи більшість положень з актів, що регламентують процеси здійснення державної служби, та пристосовуючи їх до реалій місцевого самоврядування, такі акти стають внутрішньо суперечливими.
Для прикладу, розглянемо низку норм, що дискутуються при розробленні типового Положення про службу управління персоналом в органі місцевого самоврядування.
Насамперед виникає питання щодо чіткого визначення служби управління персоналом в органі місцевого самоврядування. На наш погляд, дане поняття чітко не визначається в проєкті положення. Нормотворець намагається його визначити не як термін, а якось опосередковано, через інші поняття. З цього приводу там досить лаконічно зазначається, що «в органі місцевого самоврядування залежно від чисельності персоналу утворюється самостійний структурний підрозділ або вводиться посада спеціаліста з питань персоналу». При цьому не зазначається жодних критеріїв, коли має бути утворений самостійний структурний підрозділ, а коли вводиться посада спеціаліста. Проєкт Положення не розкриває сутності даної служби, не конкретизує рішенням якого саме органу місцевого самоврядування він утворюється — представницького, виконавчого або будь-якого з них.
До проблем теоретичного характеру слід також віднести те, що проєкт положення не розмежовує поняття «служба» як інституція, як структурний підрозділ та «служба» як вид діяльності. Це вносить значну плутанину в розуміння сутності використаних в його нормах положень.
Крім того, цікавою є запроваджувана система службових підрозділів. Так передбачається їхнє формування одночасно в різних органах місцевого самоврядування. Зокрема в проєкті положення вказується: «з метою забезпечення здійснення керівником служби своїх повноважень служба управління персоналом може утворюватися в секретаріаті (апараті) Київської, Севастопольської міської ради, в апараті сільської, селищної, районної у місті (у разі створення), міської ради, виконавчому апараті районної, обласної ради, у виконавчому органі відповідної ради».
На наш погляд, доцільно було б формувати єдину службу, яка б діяла як для ради, так і для системи виконавчих органів ради. Своєю чергою така служба могла б мати свої структурні підрозділи, які б займалися питаннями службової роботи в різних органах місцевого самоврядування.
Досить суперечливою виглядає й норма положення, яка закріплює, що у своїй діяльності служба управління персоналом керується Конституцією України, Кодексом законів про працю України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про статус депутатів місцевих рад» та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері служби в органі місцевого самоврядування, цим Типовим положенням, іншими нормативно-правовими актами, рішеннями відповідної ради.
На наш погляд, зазначене положення має узгоджуватися з вимогами ст. 24 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», яка визначає, що «органи місцевого самоврядування та їхні посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України». Служба є структурним підрозділом органу, тому не можна вимагати від структурного підрозділу органу більшої підконтрольності, ніж від самого органу. У зв’язку з цим виникає питання про те, ким саме має затверджуватися відповідне типове положення про службу управління персоналом.
Крім того, в межах запропонованої моделі такої служби, яка створюється в різних органах місцевого самоврядування, простежується й різне керівництво нею. Цікавим є положення про те, що службу управління персоналом очолює керівник, який призначається на посаду та звільняється з посади в порядку, передбаченому Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та Типовим порядком проведення конкурсу на зайняття посад службовців місцевого самоврядування, затвердженим центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері служби в органах місцевого самоврядування. Водночас згідно зі ст. 15 закону повноваження керівника служби в органі місцевого самоврядування здійснюють сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті (у разі створення), районної, обласної ради та інші особи у визначених випадках. Тому вони не можуть призначатись і звільнятись виключно в порядку, передбаченому Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та Типовим порядком проведення конкурсу.
Звертає на себе увагу той факт, що структурно вказане Типове положення про службу управління персоналом в органі місцевого самоврядування цілком копіює аналогічне положення про службу управління персоналом державного органу [1]. Насамперед через те, що розробником проєктів обох цих актів виступає Національне агентство з питань державної служби.
Дане положення згідно із Законом «Про службу в органах місцевого самоврядування» затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері служби в органах місцевого самоврядування. Виникає питання, про який саме орган йде мова, оскільки НАДС тільки «бере участь у формуванні державної політики у сфері служби в органах місцевого самоврядування», а не забезпечує її формування. Профільне Мінінфраструктури відповідно до його положення «забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою, житлової політики». Тобто сфера впливу даного міністерства сформульована досить широко й не зрозуміло, чи є воно центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері служби в органах місцевого самоврядування. У зв’язку з цим виникає питання, який саме центральний орган виконавчої влади має затвердити Типове положення про службу управління персоналом в органі місцевого самоврядування.
Значні зауваження виникають і до інших правових актів, розроблених у розвиток Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування в Україні», зокрема щодо Типового порядку оцінювання результатів службової діяльності службовців місцевого самоврядування. Даний порядок має на меті запропонувати альтернативну до атестації службовців модель, яка полягає в оцінюванні результатів службової діяльності. Для цього мають бути запропоновані чіткі, зрозумілі та об’єктивні критерії такого оцінювання, які й мають бути визначені даним порядком.
З теоретичної точки зору даний порядок також має певні зауваження. Зокрема стосовно запровадження низки категорій, які не містяться в Законі «Про службу в органах місцевого самоврядування», наприклад, поняття «ключові показники».
Висновки. У зв’язку з вищевказаними недоліками, в процесі ухвалення органами місцевого самоврядування відповідних правових актів буде виникати низка проблемних питань, зокрема:
1. Наскільки орган місцевого самоврядування може відходити від запропонованих у типових правових актах положень.
Враховуючи складну кадрову ситуацію в окремих територіальних громадах, відсутність кваліфікованих юридичних кадрів та бажання органу місцевого самоврядування заощадити кошти на їхньому залученні, можна передбачити, що більшість органів місцевого самоврядування просто скопіюють зміст типового правового акту, прийнятого органом державної виконавчої влади. Це своєю чергою фактично прирівняє в обсягах правового регулювання службових відносин органи місцевого самоврядування крупних територій та дрібних. Водночас самі потреби в кількості службовців, механізмі організації їхньої роботи тощо в цих територіальних громадах будуть абсолютно різними. Крім того, навіть маючи можливості самостійно закріпити певні питання, орган місцевого самоврядування може не схотіти з різних причин відходити від запропонованих типових підходів.
На наш погляд, такий підхід значно вплине на відображення історичних, культурних, соціально-економічних та інших місцевих особливостей і традицій відповідних територіальних громад у розрізі муніципальної службової діяльності.
2. Надання методологічних роз’яснень щодо порядку застосування відповідних типових актів та прийнятих на їхній основі актів місцевого самоврядування буде відбуватись органами державної влади.
Це створить додатковий механізм впливу з боку держави на місцеве самоврядування, можливості диктувати їм порядки та умови здійснення службової діяльності та, як наслідок, позбавлення останнього самостійності у вирішенні даних питань.
Олексій Лялюк,
кандидат юридичних наук, доцент,
доцент кафедри державного будівництва
Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого,
експерт Мережі UPLAN
Публікацію підготовлено експертом Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN в рамках проєкту «Програма сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст цієї публікації є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів і не обов’язково відображає погляди USAID або уряду США.
Список літератури:
