Розвиток більшості територіальних громад України сьогодні значною мірою обмежується проблемами, з якими стикаються органи місцевого самоврядування (ОМС) під час пошуку фінансових, людських і матеріальних ресурсів, потрібних для забезпечення безперебійного функціонування економіки кожної громади.

Більшість з цих проблем виникли або загострилися після широкомасштабного вторгнення російських військ у 2022 р. Адже воєнні дії на півдні та сході країни, а також ракетні обстріли всієї території держави, призвели до пошкодження значної кількості об’єктів інфраструктури у громадах. Вони спричинили й зниження підприємницької активності, а також погіршення інвестиційного клімату. Як наслідок, знизилась фінансова спроможність майже всіх українських громад.

Це актуалізує проблему пошуку нових засобів та інструментів нарощування їхнього економічного потенціалу в умовах війни. Окрім цього – вимагає окреслення пріоритетних напрямів модернізації механізмів управління громадами в контексті перспектив повоєнної модернізації української економіки.

Стереотипне бачення VS Інноваційні управлінські підходи

Зважаючи на природу описаних проблем та об’єктивні труднощі, з якими сьогодні стикаються більшість громад, першочергового значення в сучасних соціально-економічних умовах набуває усунення деструктивних чинників, які знижують ефективність управління громадами та блокують потенціал їхньої повоєнної модернізації. Зокрема це:

• інституційні рудименти, пов’язані з функціями місцевого самоврядування. Передусім йдеться про реальну спроможність ОМС впливати на економічний розвиток громад у зв’язку з наявними формальними та неформальними інституційними обмеженнями (нестабільністю законодавчої бази, значною залежністю від трансфертів з державного бюджету, відсутністю змоги адмініструвати місцеві податки і збори тощо). Як наслідок, управлінська складова в роботі самоврядних інституцій часто зміщується в бік бюрократизації процесів, орієнтованих передусім на оптимізацію взаємодії з органами державної влади. При цьому на другий план відсувається управлінська ефективність, пов’язана зі спроможністю давати належний результат у сфері залучення інвестицій, комунікацій з громадськістю та з інститутами громадянського суспільства, маркетингу та брендингу території, формування сучасного іміджу громади тощо;
• інертність мислення керівників громад та працівників ОМС, а також місцевих депутатів, яка формувалась та укорінювалась протягом тривалого періоду часу. Адже значна кількість голів громад, їхніх заступників, рядових працівників структурних підрозділів та виконкомів місцевих рад свого часу пройшли шлях кар’єрного зростання в різні періоди пострадянського реформування влади з притаманними їм стереотипами, вадами та інституційними дисфункціями. Як наслідок, сьогодні місцева влада часто сприймається її носіями не стільки як засіб вирішення економічних проблем громади, скільки як сфера рутинної бюрократичної роботи або ж як інструмент досягнення власних цілей (наприклад кар’єрних, політичних чи фінансових). Природно, що управлінська ефективність ОМС громад у такій ситуації відверто знижується;
• низька якість соціального капіталу в громадах, яка значною мірою породжена наявністю двох вищеописаних проблем. Мешканці громад, включно з місцевим бізнесом, зазвичай не повною мірою довіряють ОМС, відтак – обмежують свою взаємодію з ними. Як наслідок, керівництво громад часто просто не розуміє реальних потреб місцевого бізнесу та не обговорює з ним важливі управлінські рішення. В підсумку виникає ситуація, коли місцева влада та бізнес функціонують ніби в паралельних реальностях. Мешканці ж громади часто опиняються заручниками такої ситуації. Це знижує рівень їхньої довіри як до місцевої влади, так і до бізнесу;
• брак кваліфікованих кадрів у громадах, який спостерігається протягом усього періоду державної незалежності України. Ця проблема закладалася ще в радянський період тотальної централізації влади. Тоді тенденція до вимивання кращих фахівців та управлінців у великі міста набула системного характеру. Як наслідок, більшість територіальних громад, зокрема сільських, до цього часу стикаються з постійним відтоком молоді, підприємців і найбільш перспективних управлінських кадрів у регіональні та загальнодержавні центри економічного зростання. Це значно обмежує спроможність громад адаптувати сучасні механізми та практики публічного управління на місцевому рівні, а також гальмує впровадження ефективних управлінських технологій, ґрунтованих на застосуванні інноваційних підходів до прийняття рішень;
• завершальною ланкою в переліку тих проблем, які гальмують розвиток сучасних українських громад, є низький рівень культури міжмуніципального співробітництва та міжсекторного партнерства. З одно боку, це зумовлено наявністю всіх вище зазначених чинників, а з іншого – має чітко виражену самостійну природу, ґрунтуючись переважно на ментальних стереотипах. Адже місцеве самоврядування в Україні є доволі «персоналістським». Влада у громадах часто сприймається її носіями як своєрідний атрибут «вождизму», а тому ділитися нею чи «розмивати» її через різні форми партисипації мало хто вважає за доцільне. Особливо гостро це відчувалося на початковому етапі здійснення в Україні адміністративно-територіальної реформи. Тоді формування спроможних громад шляхом їхнього об’єднання наражалося на спротив їхніх керівників, особливо в тих громадах, які приєднувалися до інших.

Описані чинники та проблеми не лише негативно відображаються на якості управління громадами в умовах сьогодення. Вони здатні «проєктуватися» і на повоєнний період розвитку.  Передусім – через збільшення рівня трансакційних витрат на етапах прийняття та реалізації управлінських рішень.

Так, інституційні рудименти здатні постійно відтворювати стереотипи бюрократичної моделі управління громадами. Інертність мислення керівників громад та дефіцит кваліфікованих кадрів – зменшувати ефективність управління громадами через обмеження інноваційного потенціалу їхнього розвитку. Низька якість соціального капіталу майже завжди означає опортуністичну поведінку мешканців, через яку громада може «загрузнути» в конфліктах і суперечностях між різними групами інтересів. А прогалини в міжмуніципальному співробітництві та в міжсекторному партнерстві блокують синергію субрегіонального розвитку для громади.

Зважаючи на це, сьогодні все більшої уваги слід надавати впровадженню нових підходів до управління територіальними громадами в Україні. На нашу думку, пріоритетну роль у цьому контексті має відіграти застосування принципів та інструментів проєктного менеджменту.

З  одного боку, це дозволить суттєво розширити спектр джерел фінансування громад завдяки збільшенню грантових та інвестиційних надходжень. Адже традиційні методи управління громадами будуть доповнені добре знайомими для більшості грантодавців та інвесторів практиками проєктного менеджменту. З іншого боку, це сприятиме подоланню таких проблем розвитку громад (включно з нівелюванням чинників їхнього поширення), як інституційні рудименти, управлінські стереотипи, прогалини в культурі співпраці та інертність мислення керівників.

Проєктний менеджмент як засіб нівелювання стереотипних підходів в управлінні територіальними громадами

Проєктний менеджмент – сучасний інструмент підвищення фінансової та економічної спроможності громад

Загалом, як і будь-який управлінський інструмент, проєктний менеджмент орієнтований на підвищення ефективності використання тих обмежених ресурсів громад, якими вони володіють (природних, людських, матеріальних, фінансових тощо). Це дозволяє знижувати ресурсомісткість місцевої економіки й одночасно нарощувати ресурсовіддачу території, продуктивність праці та якість життя місцевих мешканців.

Зважаючи на це, до основних сфер застосування проєктного менеджменту в українських громадах сьогодні можна віднести:

• належне формування обґрунтованих планів заходів з реалізації чинних стратегій розвитку громад, а також – забезпечених необхідними природними, фінансовими та людськими ресурсами;
• залучення в економіку громад достатньої кількості грантових ресурсів, зокрема за програмами міжнародної технічної допомоги та від українських грантодавців. Передусім – з метою реалізації низки сучасних інфраструктурних, інноваційних та розвиткових проєктів;
• підвищення якості людського та соціального капіталу громад, зокрема шляхом нарощування їхнього підприємницького потенціалу, розв’язання наявних екологічних проблем, поширення сучасних практик демократичного врядування та публічного управління, впровадження цифрових технологій тощо;
• поліпшення інвестиційного клімату та збільшення обсягу інвестиційних ресурсів, залучених в економіку громад – від іноземних інвесторів та релокованих українських підприємств, зокрема з громад, наближених до зони бойових дій і з тимчасово окупованих територій;
• розв’язання низки соціальних проблем мешканців громад, зокрема шляхом розвитку соціального підприємництва, зниження рівня безробіття, забезпечення повноцінної інтеграції внутрішньо переміщених осіб в економічне та соціальне середовище громади тощо.

Кожна з окреслених сфер проєктного менеджменту – важлива. Й не лише з погляду зміни принципів та підходів до управління громадами в контексті подолання наявних управлінських стереотипів і рудиментів пострадянської доби. Вони також охоплюють широке коло завдань, спрямованих на суттєве нарощування фінансової й економічної спроможності громад в сучасних умовах.

Передусім це стосується реалізації проєктів місцевого економічного розвитку та інвестиційних проєктів, навчально-освітніх і соціальних проєктів, а також проєктів, спрямованих на модернізацію чинних та будівництво нових об’єктів інфраструктури у громадах. Крім того, дедалі більшої актуальності сьогодні набувають маркетингові та екологічні проєкти.

Вирішення наявних управлінських проблем у громадах за допомогою інструментів проєктного менеджменту

Найбільш важливими проєктами для більшості українських громад, з огляду на характер сучасних проблем і можливих тенденцій соціально-економічного розвитку на повоєнному етапі, є навчально-освітні проєкти. Зокрема особливу увагу слід звернути на ті з них, які реалізовуються за програмами міжнародної технічної допомоги із залученням кваліфікованих фахівців з країн-членів ЄС та провідних українських експертів.

Такі проєкти мають переважно довгостроковий ефект і забезпечують підвищення якості як людського, так і соціального капіталу громад. При цьому вони позитивно впливають на різні аспекти їхнього розвитку: від підвищення якості управління до зниження рівня конфліктності та напруги між різними групами інтересів і підвищенням ефективності міжсекторного партнерства.

Другою за важливістю групою проєктів є проєкти місцевого економічного розвитку та інфраструктурні проєкти. Вони тісно пов’язані між собою, оскільки мають спільну сутнісну та цільову спрямованість. А саме – формування умов для підвищення ефективності функціонування економіки громади у довгостроковій перспективі.

Завдяки реалізації проєктів місцевого економічного розвитку відбувається стимулювання підприємництва у пріоритетних секторах місцевої економіки. Інфраструктурні проєкти забезпечують модернізацію та створення нових об’єктів транспортної, інженерної, інформаційної, маркетингової та інших видів інфраструктури, які дають змогу місцевому бізнесу розвиватися достатньо ефективно й стабільно.

І ще однією групою проєктів, яку варто відзначити з огляду на актуальність тих викликів, які сьогодні стоять перед Україною, є інвестиційні проєкти. На жаль, сьогодні більшість громад не приділяє їм належної уваги. Проте в контексті європейської інтеграції нашої держави саме такі проєкти поступово набуватимуть першочергової значимості. Передусім – з огляду на пріоритети повоєнного розвитку вітчизняної економіки.

Вже зараз це змушує громади активно шукати шляхи розв’язання проблеми розробки якісних та актуальних інвестиційних пропозицій, які дозволять залучати в місцеву економіку достатній обсяг інвестиційних ресурсів – в умовах сьогодення та з урахуванням перспективи повоєнної модернізації.

Зокрема, експерти відзначають, що отриманий статус кандидата на членство в ЄС та проведення зумовлених цим соціально-економічних реформ дозволить Україні отримувати дедалі більше інвестиційних ресурсів, особливо на етапі повоєнної відбудови країни. Це також стане поштовхом до поглиблення низки трансформацій, започаткованих у попередні роки.  Включно з проведенням реальної децентралізації влади з одночасним нарощуванням реальної фінансової спроможності громад. [1]

Ефективність управління проєктами як конкурентна перевага громад на повоєнному етапі розвитку

З огляду на окреслені перспективи та пріоритети використання проєктного менеджменту в управлінні громадами, є усі підстави сподіватися, що громади, які швидше та якісніше опанують засади проєктного менеджменту, отримають суттєві конкурентні переваги в боротьбі за фінансові та матеріально-технічні ресурси на повоєнному етапі розвитку.

По-перше, освоївши засади ефективного управління проєктами, вони зможуть збільшити обсяг фінансування з боку донорів, зокрема європейських.  Відтак – підвищать власну спроможність реалізовувати прийняті стратегії свого розвитку. Це дозволить пришвидшити відновлення пошкоджених об’єктів інфраструктури та активізувати впровадження сучасних програм підвищення кваліфікації кадрів. Окрім цього, – стимулюватиме підприємницьку активність, а також сприятиме посиленню впливу інститутів громадянського суспільства на розвиток громади.

По-друге, проєктний менеджмент може стати важливим засобом залучення в економіку громад закордонних інвестицій, обсяг яких після завершення війни в Україні, ймовірніше за все, стрімко зростатиме. Саме тому громадам вже сьогодні слід формувати якісні пакети інвестиційних пропозицій, спрямованих на формування здорового інтересу з боку потенційних інвесторів. Насамперед – в контексті майбутньої модернізації місцевої економіки.

Зокрема, експерти відзначають, що на відміну від питань наповнення місцевого бюджету, де громади значною мірою виступають заручниками прогалин і суперечностей у чинному законодавстві, в питанні залучення додаткових ресурсів для фінансування проєктів розвитку вже зараз є цілий спектр можливостей. Передусім – щодо залучення коштів від іноземних партнерів.

До того ж, після війни ці можливості лише зростатимуть, а тому кожна громада має бути готовою продемонструвати свої переваги для потенційного інвестора, кредитора чи донора. Відтак, довоєнна ситуація, коли значна частина керівників громад та місцевих депутатів не могли сформулювати відповідних уявлень навіть для себе, має назавжди відійти в минуле. [2]

Третім важливим напрямом адаптації проєктного менеджменту до потреб ефективного управління громадами на етапі їхнього повоєнного розвитку має стати реалізація проєктів міжмуніципального співробітництва та державно-муніципального партнерства. Передусім у цьому контексті варто відзначити втілення у життя проєктів, спрямованих на вирішення спільних проблем, які мають регіональне значення або стосуються низки сусідніх територіальних громад, і дозволяють поліпшити якість життя їхніх мешканців або наростити взаємний економічний потенціал розвитку цих громад.

Такі проєкти можуть передусім стосуватися вирішення наявних екологічних проблем: утилізація та переробка твердих побутових відходів, впровадження природоохоронних заходів тощо. Також – будівництва сучасних інфраструктурних або економічних об’єктів:  спортивних комплексів, логістичних і торговельних центрів, сучасних підприємств тощо. Окрім цього – сприяти нарощуванню спільного туристичного потенціалу громад-учасниць: облаштування туристичних маршрутів і дестинацій, організація та проведення різного роду фестивалів, ярмарків і форумів для туристів, а також фольклорних свят та інших подібних заходів.

Слід також відзначити, що важливим аспектом розкриття потенціалу проєктного менеджменту в повоєнному розвитку українських громад стане здатність місцевої влади забезпечувати належну цифровізацію управлінських процесів та впроваджувати демократичні практики управління громадами на основі ресурсів з відкритими даними.

При цьому головними принципами, які дадуть змогу достатньо ефективно впроваджувати засади проєктного менеджменту в практику управління українськими громадами мають стати:

• цільова спрямованість;
• фінансова обґрунтованість;
• кадрова відповідність.

Передусім у цьому контексті варто відзначити важливість надання проєкту цільової орієнтованості або спрямованості на вирішення конкретної проблеми (чи кількох взаємопов’язаних проблем). До того ж, ціль проєкту має відповідати низці важливих критеріїв. Найчастіше експерти пропонують використовувати так звані критерії SMART: Specific (конкретність або чіткість), Measurable (вимірність), Achievable (досяжність), Relevant (актуальність, відповідність суті справи), Time bound (обмеженість у часі) [3].

Іншим важливим принципом проєктного менеджменту є фінансова визначеність. Будь-який проєкт має спиратися на наявний, а не на віртуальний фінансовий ресурс, а джерела фінансування проєкту повинні бути окреслені заздалегідь. При цьому фінансову основу проєкту слід визначати достатньо чітко. У деяких випадках навіть доцільно передбачати можливість взаємного дублювання джерел фінансування, коли в разі виникнення ризиків безперебійного надходження коштів з одного джерела, тимчасовий дефіцит фінансових ресурсів може перекриватися надходженнями з іншого.

Ще одним принципом проєктного менеджменту, актуальність якого для сучасних українських громад важко переоцінити, є принцип якісного кадрового забезпечення. Цілі та завдання кожного проєкту, а також механізми його реалізації, мають узгоджуватися з наявним кадровим ресурсом громади, передусім тим, який планується задіяти у процесі виконання цього проєкту. Враховуючи можливості нарощування цього ресурсу та перспективу збільшення його потенціалу, зокрема за рахунок реалізації навчально-освітніх заходів або залучення фахівців за аутсорсингом.

Віктор Борщевський,
Експерт Мережі UPLAN,
завідувач кафедри державного управління УКУ,
провідний науковий співробітник відділу просторового розвитку
ДУ «Інститут регіональних досліджень імені М.І. Долішнього НАН України»

[1] Ерман Г. Статус кандидата в ЄС для України. Що він дасть і чи будуть його блокувати. BBC News Україна. Режим доступу: https://www.bbc.com/ukrainian/features-61829626.

[2] Джус М. Спроможні громади – надійний тил. Дзеркало тижня. Режим доступу: https://zn.ua/ukr/reforms/spromozhni-hromadi-nadijnij-til.html.

^[3] Застосування методики SMART для досягнення цілей. Режим доступу: https://bit.ly/4ejAwIv

.