Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.

Ми у соціальних мережах

Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.

Ми у соціальних мережах
Поширити:
Коментарі:

Реформа адміністративно-територіального устрою та секторальні реформи: зв’язок, вплив, кореляція

Гру / 19
04

У статті пропонуємо розглянути другий (субрегіональний (районний)) етап реформи децентралізації та подивитися на дотичні до неї державотворчі процеси в Україні.

Нагадаємо, що зміни територіальної організації влади в Україні розпочаті у 2014 році. Цьому передувало схвалення розпорядженням Кабінету Міністрів Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (від 1 квітня 2014 р. № 333-р).

Концепція передбачає реформу місцевого самоврядування, переформатування реалізації державної влади в регіонах (оптимізацію системи державних органів та перегляд їх функцій) та подальшу зміну адміністративно-територіального устрою України у відповідності до цих напрямів.

Оскільки основи адміністративно-територіального устрою України закладені в Розділі ІХ Конституції України, то змінити їх можна тільки із внесенням змін до Основного Закону. Розгляд відповідного Законопроєкту про внесення змін до Конституції України за р.н. 2217а від 01.07.2015 зупинився на стадії його попереднього схвалення 31.08.2015 А вже 29.08.2019 проєкт було відкликано. У той же день був відкликаний проєкт Закону за р.н. 8051 від 22.02.2018 про засади адміністративно-територіального устрою України. Ці проєкти передбачали трирівневу систему адміністративно-територіального устрою: 1) громади; 2) райони; 3) регіони. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України. Декілька громад становлять район. А області й Автономна Республіка Крим становлять регіони.

В концепцію змін закладена ідея укрупнення: на базовому рівні окремі населені пункти мають об’єднатися у громади, а згодом на субрегіональному рівні — збільшитись райони.

Перший етап реформи децентралізації стартував у 2015 році із прийняттям Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

Те, що межі чинних районів будуть змінюватись, підтверджується внесенням змін до Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» Законом № 1923-VIII від 14.03.2017, а також презентованою 12 липня 2019-го року картою районного поділу України Міністром регіонального розвитку та ЖКГ Геннадієм Зубком Згідно з нею в Україні має бути близько 100-а районів замість майже 500-а існуючих.

Нова українська влада, яка обрана у 2019-у році, не скасувала цю концепцію. Навпаки, про сприйняття концепції укрупнення районів та скорочення їх кількості ще влітку заявив глава штабу партії «Слуга народу» Олександр Корнієнко.

20 вересня Президент України Володимир Зеленський видав Указ №713/2019 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення економічного зростання, стимулювання розвитку регіонів та запобігання корупції». У ньому він доручив Кабінету Міністрів України до 1 січня 2020 року забезпечити розроблення та внести в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України законопроект про засади адміністративно-територіального устрою України.

23 жовтня презентована Концепція змін до Конституції України щодо децентралізації. Відповідно до неї задекларовані зміни на субрегіональному рівні: створення округів і збільшення їх площі.

Паралельно з реформою адміністративно-територіального устрою відбувалася низка секторальних реформ. Вони також зачіпали питання територіального «розподілу». Серед таких реформ:

  • медична (створення госпітальних округів, визначення мережі медичних закладів різних рівнів у кожному регіоні);
  • освітня (створення освітніх округів та визначення опорних шкіл);
  • реформи у сфері державного управління (зміна системи територіальних органів центральних органів виконавчої влади на місцях, мережі судів, прокуратур з визначенням їх територіальної юрисдикції).

Усі ці реформи стосуються не тільки функціональних перетворень у зазначених сферах, вони безпосередньо зачіпають питання територіального розповсюдження.

Найбільшу дотичність до реформи децентралізації має запущена наприкінці 2016-го року медична реформа з її формуванням госпітальних округів. Вони покликані створити систему медичних закладів у регіонах, щоб забезпечити населення доступом до медичних послуг.

Для формування спроможних госпітальних округів визначені критерії, серед яких вимоги до:

  • мережі медичних закладів всередині госпітального округу (до складу госпітального округу повинно входити не менше однієї багатопрофільної лікарні інтенсивного лікування першого та/або другого рівня та інші заклади охорони здоров’я);
  • адміністративного центру госпітального округу (населення не менше 40 тис. осіб); вимоги щодо кількості потенційних пацієнтів у госпітальному окрузі (багатопрофільна лікарня інтенсивного лікування 1-го рівня має обслуговувати не менше 120 тис. осіб, а 2-го рівня — не менше 200 тис. осіб);
  • транспортної доступності жителів госпітального округу до лікарень. а також автомобільні дороги із прийнятним покриттям для своєчасного доїзду «швидкої допомоги» до пацієнта (зона обслуговування госпітального округу визначається своєчасністю доїзду до багатопрофільних лікарень інтенсивного лікування, що не повинен перевищувати 60 хв, та має відповідати радіусу зони обслуговування 60 км).

Схожі критерії закладені у Методики формування спроможних громад, формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального рівня.

Відповідно до Примірного положення про госпітальний округ, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров’я від 20.02.2017 № 165, учасниками госпітального округу є міські, районні ради та ради об’єднаних територіальних громад, які здійснюють співробітництво у сфері охорони здоров’я. Можна спостерігати, що визначення меж госпітальних округів так само не прив’язане лише до районів як складових цих округів. Рівноправними їх суб’єктами стають і об’єднані територіальні громади. Проте зазначено, як і в реформі децентралізації, що округи формуються в межах Автономної Республіки Крим, області, та зміна їх меж не передбачається. Сформовані при дотриманні цих вимог госпітальні округи у майбутньому мають корелюватись з межами укрупнених районів, а в ідеалі — збігатись з ними. Такий принцип закладений чинною редакцією Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. У ній визначено, що основними повноваженнями органів місцевого самоврядування районного рівня є, зокрема, забезпечення надання медичних послуг вторинного рівня.

Але відповідно до положень вже згаданої вище Концепції змін до Конституції, округ (рівень існуючих районів) — суто адміністративна одиниця, яка не передбачає місцевого самоврядування (у т.ч. місцевих рад). Відповідно, повноваження з управління вторинною ланкою медицини мають бути передані іншим органам. Або ж органи місцевого самоврядування на субрегіональному рівні мають бути збережені.

Є й інше питання: у 23-х областях України у відповідності до Порядку створення госпітальних округів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 р. № 932, прийняті склади та переліки госпітальних округів.

Але лише у Львівській та Харківській областях створений єдиний госпітальний округ, що охоплює всю область. Місцева влада вчинила так для збереження існуючої мережі лікарень, що надають вторинну (спеціалізовану) допомогу, та уникнення скорочень ліжкомісць і персоналу. В інших областях, де склади госпітальних округів сформовано, визначені декілька госпітальних округів (до прикладу: у Луганській, Миколаївській, Волинській, Сумській та інших областях).

У разі створення нових укрупнених районів — не по межах районів існуючих, а по межах ОТГ — госпітальні округи можуть територіально не збігтися із новими укрупненими районами. Це призведе до того, що лікарні опиняться в іншій юрисдикції. Враховуючи, що районні ради (у разі їх збереження) здійснюватимуть функції бюджетного забезпечення мережі лікарень вторинної медичної допомоги, яка входить до складу госпітального округу неспівпадіння меж госпітальних округів та майбутніх округів-субрегіонів внесе неузгодженість у питаннях функціонування та фінансування мережі медичних закладів на території іншого субрегіону. І, до речі, чи не буде у зв’язку з цим, зокрема, ухвалено рішення щодо розподілу в адміністративному порядку тих регіонів, в межах яких створено по 1му госпітальному округу, на декілька госпітальних округів — поки теж питання.

Схожі процеси відбуваються й у сфері освіти. Вони так само спрямовані на роботу з територією. Відповідно до Закону України «Про освіту» передбачається створення освітніх округів: визначення сукупності закладів освіти (їхніх філій), у тому числі закладів позашкільної освіти, закладів культури, фізичної культури і спорту, що забезпечують доступність освіти для осіб на відповідній території.

Згідно з чинним Положенням про освітній округ і опорний заклад освіти, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 червня 2019 р. № 532, органами, уповноваженими створювати освітні округи, є сільська, селищна, міська рада об’єднаної територіальної громади, районна ради, до сфери управління яких належить відповідна мережа освітніх закладів. Насьогодні маємо приклади створення освітніх округів і на рівні ОТГ (освітній округ Семенівської селищної ради (об’єднаної територіальної громади) Семенівського району Полтавської області), і на рівні району (Бахмацький освітній округ Чернігівської області).

Постає аналогічне питання, як і з госпітальними округами, — при ліквідації районних рад як ланки органів місцевого самоврядування управління освітніми округами, створеними райрадами, та всіма закладами освіти, що до них увійшли, має бути передано іншим органам (ймовірно, на рівень ОТГ). При такій процедурі має бути затверджений і відповідний порядок здійснення такої передачі.

Крім того, в межах кожного регіону вже є сформована система територіальних підрозділів ЦОВВ, прокуратур, судів, які поширюють свою юрисдикцію на різну територію. Це можна побачити на прикладі юрисдикцій судів та прокуратур.

Наприклад, в межах Харківської області діє Лозівська місцева прокуратура, яка охоплює своєю діяльністю Балаклійський район, який разом із Зміївським входить до компетенції Балаклійського окружного місцевого загального суду Але Зміївський район підпорядковується Чугуївській місцевій прокуратурі. У той же час Богодухівський і Валківський райони належать до юрисдикції Дергачівської місцевої прокуратури, але також Богодухівський район охоплюється компетенцією Богодухівського окружного місцевого загального суду (разом із Краснокутським районом), а Валківський — Валківського окружного місцевого загального судку (разом із Коломацьким і Нововодолазьким районами). В той же час Нововодолазький район охоплюється компетенцією Первомайської місцевої прокуратури. Такі приклади можна продовжувати.

Відповідно, у результаті одна й та сама територія знаходиться під юрисдикцією різних органів влади, оскільки ці секторальні реформи проводились неузгоджено та неодночасно. Така ситуація призводить до ускладнення функціонування влади на місцях.

Варто зауважити, що майже у всіх секторальних реформах (або ж у багатьох), що стосуються системи органів влади, при визначенні їх територіального розповсюдження все ще фігурують чинні райони. Так, саме за таким критерієм визначено територіальну юрисдикцію місцевих органів пенсійного фонду, національної поліції, міграційної служби, служби зайнятості тощо.

Проте в майбутньому ОТГ, що наразі входять до складу одного району, можуть увійти до складу різних укрупнених районів. Окрім того, ОТГ мають стати визначальною адміністративно-територіальною одиницею при формуванні укрупнених районів.

У вищезгадану Концепцію змін до Конституції України щодо децентралізації влади та адміністративно-територіальної реформи закладено ідею, відповідно до якої префект на території здійснює координацію діяльності територіальних органів ЦОВВ. Отже, їх система на місцях після визначення меж територіальних одиниць субрегіонального рівня в будь-якому випадку зазнає зміни, оскільки не має бути суперечностей у компетенціях префектів,

Дійсно, можна зауважити, що процеси реформування адміністративно-територіального устрою запущені із значним запізненням. Адже система органів влади вже усталена, працює, вкотре її перекреслювати — це зайві витрати бюджетних коштів. До того ж, це логічно – щоб спочатку був накреслений адміністративно-територіальний устрій держави, а потім в межах кожної адміністративної одиниці створювали «пакет» публічних послуг: медичні, освітні, адміністративні, соціальні; з відповідними інституціями, які ці послуги надаватимуть, та їх зонами юрисдикції.

Але суспільство має працювати і ухвалювати рішення в умовах сьогодення. Тому провести реформу адміністративно-територіального устрою в Україні можна і зараз.

Систему територіальних органів центральних органів виконавчої влади можна підлаштувати під адмінтерустрій — вона гнучка, може бути змінена Звісно, цьому передують певні законодавчі маніпуляції у галузі трудових правовідносин, скорочення кадрів, бухгалтерські та організаційні навантаження, витрати бюджетних коштів на нові приміщення та обладнання.

З госпітальними округами дещо складніше. До них питання постане у тому, який орган керуватиме тією чи іншою ланкою медицини, розподілятиме фінансування за мережею відповідних закладів у разі ліквідації районного рівня місцевого самоврядування. Така процедура потребуватиме дещо більше часу

Враховуючи, що зміни творяться на майбутнє, — це того варте.

У підсумку можна зазначити:

  • реформа адміністративно-територіального устрою безпосередньо пов’язана з низкою секторальних реформ: медичною, освітньою, державного управління. Сьогодні можна спостерігати чіткий взаємозв’язок та взаємний вплив цих реформ.
  • секторальні реформи мають корелюватися з реформою адміністративно-територіального устрою; більше того: в ідеалі вони мають на ній базуватися та засновуватись, а вона, натомість, мала би передувати іншим реформам. Але проведення цих реформ у «зворотному» порядку є лише ускладненням, а не перешкодою;
  • при визначенні меж нових укрупнених районів та їх адміністративних центрів необхідно враховувати не лише населені пункти, де розміщені територіальні підрозділи того чи іншого ЦОВВ чи іншого органу влади базового рівня, а й на яку територію поширюється їхня юрисдикція Іншими словами, який існуючий район вона охоплює зараз і до якого укрупненого району вона належатиме за фактом його створення. З точки зору ефективності реалізації функцій держави та належного виконання покладених на ці органи повноважень — їх система на місцях має корелюватись як між собою, так із адміністративно-територіальним устроєм держави. Адже такий порядок речей — це запорука сталого функціонування та розвитку держави.

Анна Гончар,
експертка Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN

Фото: agropolit.com

Версія для друку

коментарі