Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Процеси уніфікації та систематизації адміністративно-процедурного законодавства є визначальними у розвитку сучасного публічного права.
Для європейської адміністративно-правової науки загальновизнаною є позиція щодо доцільності регулювання загальної адміністративної процедури в єдиному законі. Адже саме таке правове регулювання може забезпечити прозору, передбачувану діяльність публічної адміністрації та дозволяє гарантувати права й законні інтереси приватних осіб у публічно-правовій сфері. Так, загальний закон про адміністративну процедуру (в формі закону, або кодексу) існує практично у всіх країнах Європи. У деяких країнах — вже протягом багатьох десятків років.
Однак розвиток адміністративно-процедурного законодавства України відбувається не послідовно та не у відповідності до загальноєвропейських стандартів і тенденцій у цій сфері. Зокрема в Україні досі відсутнє належне правове регулювання загальної адміністративної процедури.
Необхідність ухвалення загального закону про адміністративну процедуру (у формі кодексу) було офіційно визначено Україною ще в далекому 1998 році. Йдеться про Концепцію адміністративної реформи, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98.
Процес розробки та прийняття загального закону про адміністративну процедуру в Україні тривав близько двадцяти років (з різною активністю). Так, перший проєкт такого закону було винесено на розгляд Верховної Ради України ще в 2001 році (проєкти Адміністративно-процедурного кодексу України від 29 грудня 2001 року № 8413).
Як згаданий вище проєкт, так і наступні спроби прийняття інших аналогічних законів не увінчалися логічним та позитивним результатом – жоден з проєктів так і не став законом.
Здавалося, що 16 листопада 2021 року тривала боротьба за належне регулювання загальної адміністративної процедури в Україні завершилася «перемогою»: Верховна Рада України прийняла Закон України «Про адміністративну процедуру», реєстраційний номер законопроєкту 3475 (надалі – ЗАП).
Проте Президент України Володимир Зеленський повернув цей закон зі своїми пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.
Наразі внаслідок застосуванням Президентом України права вето цей закон буде повторно розглядатися у парламенті. Як свідчить попередня практика щодо цього питання, розгляд ЗАП у ВРУ може затягнутися на невизначений час.
Залишається сподіватися на як найшвидший повторний розгляд Верховною Радою України закону про загальну адміністративну процедуру та пропозицій Президента України. Адже прийнятий ВРУ 16 листопада 2021 року ЗАП відповідає кращим європейським напрацюванням у цій сфері, зокрема концепції доброго адміністрування (good administration), яке є фундаментальним стандартом у відносинах приватних осіб з публічною адміністрацією. Оскільки в українській правовій науці термін «good administration» переважно перекладається як «належне адміністрування», тому далі буде вживатися саме цей варіант перекладу.
Якість закону про загальну адміністративну процедуру чи не в найбільшій мірі залежить від того, наскільки повно та детально в ньому закріплено принципи належного адміністрування та механізми їхньої реалізації. Тому мета цієї статті полягає в визначені основних принципів концепції належного адміністрування та аналізі, наскільки повно та адекватно ці принципи відображено в ЗАП.
Основні положення концепції належного адміністрування визначено в законодавстві Європейського союзу (зокрема в ст. 41 Хартії основних прав Європейського Союзу) і в актах м’якого права (soft law) Ради Європи.
Серед актів м’якого права можна виділити наступні рекомендації та резолюції Комітету Міністрів Ради Європи, в яких найбільш детально розкрито зміст цієї концепції:
Проаналізувавши згадані вище акти європейських інституцій, можна визначити наступні процедурні принципи належного адміністрування.
Особа має право на звернення до адміністративного органу щодо питання, яке охоплюється його компетенцією, а адміністративний орган зобов’язаний розглянути та належно відреагувати на всі отримані заяви.
Вимоги до заяви, з якою звертається приватна особа, мають бути чітко визначені. Від заявника не повинні вимагатися будь-якій документи, якими володіє адміністративний орган. Особі має бути надано право виправити формальні недоліки, що містяться у заяві чи документах, що подаються адміністративному органу.
У випадку подання заяви до адміністративного органу, який не наділений повноваженнями щодо розгляду та вирішення відповідної справи, такий орган зобов’язаний передати цю заяву компетентному органу, якщо це можливо.
Кожній особі має бути надана можливість брати участь у процесі прийняття адміністративних актів, які стосуються її прав, свобод, законних інтересів чи обов’язків.
Адміністративний орган повинен надати можливість учаснику адміністративної процедури висловити свої аргументи, подати документи та інші докази до моменту прийняття адміністративного акта.
Право бути вислуханим (почутим) не обов’язково передбачає усне заслуховування адміністративним органом, особа може висловити свою позицію і в письмовій формі.
За запитом учасника адміністративної процедури адміністративний орган зобов’язаний надати для ознайомлення усі матеріали, що стосуються відповідного адміністративного провадження.
Принципово важливо, щоб можливість реалізації цього права була гарантована особі до прийняття адміністративного акта. Адже у такому випадку особа зможе брати активну участь в адміністративній процедурі та ефективно реалізувати своє право на висловлення власної позиції (право бути почутим).
Якщо адміністративний орган може прийняти обтяжуючий (несприятливий) адміністративний акт, він повинен надати можливість особі залучити представника чи в інший спосіб отримати необхідну допомогу для захисту своїх інтересів.
Адміністративний орган зобов’язаний здійснювати інформування та консультування учасників адміністративного провадження щодо порядку його здійснення, а також щодо їхніх прав та обов’язків в межах цього провадження.
Адміністративний орган зобов’язаний розглянути та вирішити справу (прийняти адміністративний акт) у розумний строк.
Адміністративні акти повинні бути чіткими та зрозумілими, містити відповідні юридичні та фактичні підстави їхнього прийняття (мотивування). Також в негативних адміністративних актах обов’язково зазначається інформація щодо можливості їхнього оскарження (зокрема порядок та строки оскарження).
Особа, якої стосується адміністративний акт, має бути особисто повідомлена про нього. Лише у виняткових випадках можливе відступлення від цього правила.
У ЗАП знайшли своє відображення та деталізацію усі наведені вище принципи належного адміністрування. В обґрунтування цього твердження, нижче наведено норми ЗАП, в яких найбільш повно розкривається зміст кожного з принципів належного адміністрування.
Питання ініціювання адміністративного провадження врегулювано в главі 1 розділу ІV ЗАП. У ст. 38 цієї глави ЗАП закріплено право особи на звернення до адміністративного органу. Також в цій главі, визначено чіткі і зрозумілі вимоги до форми і змісту заяви, з якою звертаються до адміністративного органу (ст. 39, 40 ЗАП), та порядок її подання й реєстрації (ст. 41, 42 ЗАП). У ст. 43 ЗАП визначено право заявника на виправлення формальних недоліків, які містяться в заяві чи доданих до неї документах.
У ст. 44 ЗАП встановлено, що у випадку подання заяви до адміністративного органу, який не наділений відповідною компетенцією, такий орган зобов’язаний передати цю заяву компетентному органу.
Частиною 2 ст. 12 ЗАП визначено, що учасник адміністративного провадження має право знати про початок адміністративного провадження та про своє право на участь у такому провадженні. У п. 2 ч. 1 ст. 28 ЗАП закріплено право учасника адміністративного провадження брати участь в адміністративному провадженні особисто або через своїх представників.
Відповідно до ч. 2 ст. 32 ЗАП запрошення учасника адміністративного провадження здійснюється не пізніше ніж за сім календарних днів до дня відповідної процедурної дії. У цій статті також визначено спосіб вручення запрошення та його зміст.
Відповідно до п. 2 та 3 ч. 1 ст. 47 ЗАП, у випадку необхідності, адміністративний орган під час підготовки справи до розгляду повинен залучити до участі в адміністративному провадженні адресата, повідомляти йому правові підстави початку адміністративного провадження та повідомляти заінтересованим особам про початок адміністративного провадження, про їхні права на участь в адміністративному провадженні.
Стаття 49 ЗАП детально врегульовує порядок залучення до участі в адміністративному провадженні адресата та заінтересованих осіб. Зокрема, в цій статті визначено право особи на подання клопотання про отримання статусу заінтересованої особи, порядок розгляду такого клопотання та вимоги до рішення про надання чи відмову у наданні такого статусу.
У статті 17 ЗАП базовим принципом адміністративної процедури визначено гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні. Проте аналіз змісту цієї статті дозволяє зробити висновок, що вона насамперед спрямована на гарантування права особи бути почутою. Таку ситуацію можна пояснити дуже тісним зв’язком цих принципів (прав), адже без участі в адміністративному провадженні, право бути почутим не може бути належним чином реалізовано.
Отже, в ч. 1 ст. 17 ЗАП визначено, що особа має право бути заслуханою адміністративним органом, надавши пояснення та/або заперечення у визначеній законом формі до прийняття адміністративного акта, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес особи.
У ч. 3 цієї ж статті визначено, що особа має право у передбаченому законом порядку витребовувати та/або надавати документи, а також інші докази, що стосуються обставин адміністративної справи.
Стаття 54 ЗАП детально врегульовує порядок подання пояснень та зауважень учасником адміністративного провадження.
У пп. 4, 6, 7 ч. 1 ст. 28 ЗАП деталізовано принцип гарантування права особи бути почутою, а також визначено наступні права учасників адміністративного провадження:
В абз. 1 та 2 ч. 1 ст. 63 ЗАП визначається, що учасник адміністративного провадження має право бути заслуханим адміністративним органом до прийняття рішення у справі, якщо таке рішення може негативно вплинути на його право, свободу чи законний інтерес, крім випадків, передбачених цим Законом. А також визначено, що це право може бути реалізовано шляхом подання до адміністративного органу своїх пояснень та/або заперечень у спосіб, передбачений цим Законом для подання заяви.
У ч. 2 ст. 63 ЗАП визначено випадки, коли заслуховування учасників адміністративного провадження не проводиться.
У пп. 1, 5, 6 ч. 1 ст. 47 ЗАП визначено кореспондуючі, наведеним вище правам, обов’язки адміністративного органу під час підготовки справи до розгляду:
Гарантії та порядок реалізації цього принципу визначені в ст. 51 ЗАП. У цій статті зокрема встановлено, що можливість ознайомлення з матеріалами справи має бути надана в розумні строки.
Право на доступ до інформації також випливає з принципу відкритості, основні положення якого визначені в ст. 12 ЗАП.
Питанню представництва інтересів особи в адміністративному провадженні приділено увагу в ст. 31 ЗАП.
У ч. 5 цієї статті встановлено достатньо революційне правило для українського законодавства, яке дозволяє здійснювати представництво фізичної особи за її письмовим клопотанням (з внесенням відповідного запису до матеріалів справи адміністративним органом) без необхідності оформлення нотаріально посвідченої довіреності. Таке правило дозволить фізичним особам реалізувати своє право на представництво у значно простіший спосіб без додаткових витрат коштів та часу.
У ч. 2 ст. 17 ЗАП та п. 1 ч. 1 ст. 28 ЗАП встановлено права учасників адміністративного провадження та відповідні обов’язки адміністративних органів щодо інформування та консультування учасників провадження про порядок здійснення адміністративного провадження, а також про зміст їх прав.
У ст. 13 ЗАП принцип своєчасності та розумності визначено як базовий принцип адміністративної процедури.
У ч. 1 цієї статті визначено, що адміністративний орган розглядає та вирішує справу, а також вчиняє процедурну дію та/або приймає процедурне рішення протягом розумного строку (у найкоротший строк, достатній для здійснення адміністративного провадження), але не пізніше граничних строків, визначених законом.
У ст. 33 ЗАП визначено порядок обчислення строків, а в ст. 34 ЗАП — граничний строк вирішення будь-якої категорії справ та строк перегляду справи за скаргою (адміністративного оскарження), якщо в спеціальних законах не встановлено інший строк вирішення певної категорії справ.
Відповідно до принципу обґрунтованості, який визначений в ст. 8 ЗАП, адміністративний орган зобов’язаний обґрунтовувати адміністративні акти, які він приймає, крім випадків, визначених законом. Адміністративний акт, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес особи, повинен містити мотивувальну частину, що відповідає вимогам цього Закону (ч. 3 ст. 8 ЗАП).
Вимога щодо зазначення способу, порядку й строку оскарження адміністративного акта, який негативно впливає на право, свободу чи законний інтерес особи, закріплено в ст. 18 ЗАП. У ній визначено інший базовий принцип адміністративної процедури — «Гарантування ефективних засобів правового захисту». Так, у цій статті зазначено, що адміністративний орган зобов’язаний повідомити особу про спосіб, порядок і строк оскарження адміністративного акта, який негативно впливає на її права, свободи чи законні інтереси.
Вимоги до форми та змісту адміністративного акта врегульовано в ст.ст. 70 та 71 ЗАП, а також в окремій статі визначено, яким має бути мотивування (обґрунтування) адміністративних актів (ст. 72 ЗАП).
У ЗАП також визначено необхідність повідомлення учасника адміністративного провадження про результат вирішення справи (про прийняття адміністративного акта). Особливо важливе значення має положення, що закріплено в ст. 74 ЗАП, в якій визначено, що адміністративний акт набирає чинності стосовно відповідної особи з дня доведення його до відома такої особи.
У ст. 75 ЗАП визначено порядок доведення адміністративного акта до відома особи та визначено випадки, коли може здійснюватися публічне оголошення адміністративного акта.
Окрім наведених вище, принципи належного адміністрування знайшли своє відображення і в багатьох інших статтях ЗАП. Тут представлено лише найочевидніші та значущі приклади втілення цих принципів у положеннях ЗАП.
Аналіз ЗАП та принципів належного адміністрування дозволяє зробити висновок, що закон у повній мірі відповідає європейським стандартам, які мають дотримуватися під час здійснення адміністративних процедур.
Проте позитивний вплив будь-якого закону про загальну адміністративну процедуру буде обмежений без приведення у відповідність (адаптації) спеціального законодавства, якими врегульовано окремі види адміністративних процедур. Новели, закріплені в ЗАП, у багатьох ситуаціях можуть виявитися недієвими та декларативними, якщо спеціальне законодавство не буде узгоджено з ключовими положеннями ЗАП.
У зв’язку з цим, у п.1 прикінцевих і перехідних положень ЗАП визначено vacatio legis строком на дванадцять місяців з моменту його опублікування, а в п. 8 цього розділу визначено обов’язок Кабінету Міністрів України протягом 12 місяців з дня опублікування закону подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів України у відповідність із цим Законом, а також забезпечити приведення у відповідність нормативних нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у відповідність із цим Законом.
У багатьох країнах Європейського Союзу закони про адміністративну процедуру було прийнято відносно недавно, або було здійснено їх кардинальне оновлення. Тому досвід країн Європейського Союзу щодо адаптації спеціального законодавства із законом про загальну адміністративну процедуру може бути корисний і для України.
Прикладом достатньо повного та швидкого узгодження спеціального законодавства з законом про адміністративну процедуру є Естонська Республіка. 6 червня 2001 року в Естонії було ухвалено закон про адміністративну процедуру. Після цього уряд Естонської Республіки доручив Міністерству юстиції координувати перегляд спеціального законодавства. Після численних обговорень було підготовлено єдиний законопроєкт про внесення змін до 131 спеціального закону (Проєкт Закону про внесення змін до законів та реалізацію Закону про адміністративну процедуру). Цей проєкт парламент прийняв 19 червня 2002 року.
Схожі процеси адаптації спеціального законодавства було проведено і в багатьох інших європейських країнах.
Отже, для ефективної адаптації спеціального законодавства України до ЗАП Кабміну насамперед потрібно визначити міністерство, яке буде відповідальним за приведення законодавства в відповідність з положеннями ЗАП.
Оскільки ЗАП було розроблено Міністерством юстиції України (Мін’юст), а також враховуючи основні завдання й повноваження Мін’юсту, саме це міністерство найбільш спроможне виступити в ролі координаційного центру, відповідального за адаптацію спеціального законодавства до положень ЗАП.
Також важливо, щоб приведення законів у відповідності до ЗАП здійснювалося в єдиному комплексному законопроєкті про внесення зміни до усіх законів, які регулюють адміністративну процедуру. Адже процес адаптації буде непослідовним та значно ускладненим, якщо готуватимуться сотні законопроєктів про відповідні зміни до кожного спеціального закону.
Звісно, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, до сфери відання яких відносяться відповідні спеціальні закони, мають бути залучені до процесу розробки змін до цих законів. Їх позиції мають бути вислухані та враховані.
Що ж до приведення у відповідність підзаконних нормативно-правових актів до ЗАП, то цей процес може бути більш децентралізованим. Тобто кожне міністерство та інші органи центральної влади повинні відповідати за внесення змін до підзаконних нормативно-правових актів, які віднесені до сфери їхньої діяльності. Роль Мін’юсту в цьому процесі може полягати в наданні методологічної підтримки та в перевірці підготовлених проєктів.
Викликають занепокоєння ідеї щодо реалізації Закону України «Про адміністративну процедуру», визначені в плані заходів з реалізації Стратегії реформування державного управління України на 2022-2025 роки, який схвалено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 липня 2021 р. № 831-р.
У цьому плані відповідальними за розроблення законопроєктів, необхідних для реалізації ЗАП, визначено не лише Мін’юст, а й усі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. А строк виконання цих заходів встановлено аж до IV кварталу 2024 р., хоч зрозуміло що цей строк як мінімум має бути не пізніше закінчення vacatio legis встановленого ЗАП. Ба більше, для належного опрацювання та ухвалення такого законопроєкту він має бути внесений урядом на розгляд Верховної Ради України за декілька місяців до набрання чинності ЗАП.
Окрім цього, в Стратегії реформування державного управління України на 2022-2025 роки та в плані заходів щодо її реалізації вказується на необхідність розроблення багатьох законопроєктів для реалізація закону про адміністративну процедуру, а не єдиного комплексного законопроєкту.
У процесі приведення спеціального законодавства у відповідність до положень ЗАП, відмінне (спеціальне правове регулювання) окремих видів адміністративних процедур має бути зведено до мінімуму та бути не випадковим, а зумовленим об’єктивною необхідністю розгляду та вирішення певного виду адміністративних справ за іншими правилами.
Для ефективної імплементації в адміністративну практику положень ЗАП, а також для становлення визначеної в ньому нової моделі взаємодії приватних осіб з публічною адміністрацією, слід забезпечити навчання щодо застосування закону про адміністративну процедуру для публічних службовців, суддів та кандидатів на посаду судді, адвокатів та юристів, які представляють інтереси учасників в адміністративних процедурах.
Також вкрай важливо провести інформаційні компанії для підвищення рівня обізнаності населення щодо загальної адміністративної процедури.
Ці заходи мають бути спрямовані на формування сприйняття ЗАП не лише як акта, що спрямований на усунення прогалин у спеціальному законодавстві, а й як основоположного закону, що врегульовує діяльність адміністративних органів та який має виконуватися у всіх адміністративних процедурах.
Можна констатувати, що ухвалення ЗАП є важливим кроком у встановленні зрозумілих, прозорих та уніфікованих правил взаємодії органів публічної адміністрації з приватними особами.
У ЗАП відображено фундаментальні принципи належного адміністрування та детально визначено гарантії їх реалізації. Тому набуття чинності цим законом значно наблизить українське адміністративно-процедурне законодавство до кращих європейських стандартів у цій сфері.
Проте повноцінна реалізації принципів належного адміністрування, які закріплені в ЗАП, вимагає здійснення значного обсягу нормотворчої, аналітичної, навчальної та інформаційної роботи.
Олексій Мандюк,
адвокат, канд. юрид. наук,
експерт Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN
