Закон України «Про адміністративну процедуру» (ЗАП), прийнятий у 2022 році, який вступить у силу 15 грудня 2023 року, змінює не лише правила регулювання відносин публічної адміністрації з приватними особами, але й вплине на підприємницьку діяльність. Він закладає нові стандарти відносин бізнесу не тільки з представниками влади, а й іншими особами, права й законні інтереси яких діяльність суб’єктів господарювання може зачепити.

Ірина Бойко, доцентка Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, експертка проєкту EU4PAR, експертка Мережі UPLAN, у статті для порталу «Реформа державного управління» відзначила декілька принципових положень ЗАП, про які варто знати бізнесу, щоб бути готовим жити за європейськими стандартами.

По-перше, принцип гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні, що є одним із найбільш значимих у ЗАП, забезпечує приватним особам (у тому числі суб’єктам господарювання) можливість брати участь у розгляді адміністративних справа щодо них. Дія цього принципу проявляється на різних етапах і стадіях адміністративного провадження.

Так, у разі подання особою заяви, яка містить недоліки, або документів не в повному обсязі, посадова особа адміністративного органу має ухвалити процедурне рішення про залишення заяви без руху та надання заявнику строку для усунення недоліків. При цьому важливо, що первинна дата звернення зберігається, строки провадження зупиняються, а повторне залишення без руху заяви, у якій усунуто виявлені недоліки, зазначені в повідомленні про залишення заяви без руху, не допускається. Це означає, що представник влади вже не зможе зловживати можливістю раз за разом вказувати особі на недоліки, а має зазначити усі їх у повідомленні про залишення заяви без руху. Також має бути визначено спосіб і строки їхнього усунення.

ЗАП закріплює можливість зупинення провадження у справі з підстав, наведених у ст. 64 ЗАП, як-то: хвороба учасника, його перебування у відрядженні або на строковій військовій або альтернативній службі, призначення експертизи по справі тощо. Такий підхід сприятиме повноцінному дослідженню всіх обставин справи, не порушуючи при цьому строки вирішення питання.

Важливо також забезпечити дію зазначеного принципу при проведенні інспекційних (контрольно-наглядових) перевірок. Так, при прийнятті несприятливого для особи адміністративного акту (приміром, припису або розпорядження про усунення порушень, рішення про застосування санкцій) суб’єкту господарювання має бути гарантовано можливість пояснити свою позицію, надати докази по справі. Нехтування цим з боку адміністративного органу вважатиметься суттєвим порушенням ЗАП. Належна адміністративна процедура також вимагає, щоб особа знала про адміністративне провадження щодо неї, про всі процедурні дії та рішення, прийняті контролюючим органом. Зокрема, це стосується проведення невиїзних документальних перевірок органами податкової служби.

По-друге, принцип гарантування ефективних засобів правового захисту розширює можливості адміністративного оскарження за рахунок створення комісій з розгляду скарг при адміністративних органах. Особливо це значимо в тих випадках, коли орган не має над особою вищого суб’єкта і зазвичай для особи залишається лише судовий спосіб оскарження. Перевагами ж адміністративного оскарження є його оперативність, безкоштовність і можливість при розгляді скарги вирішити питання по суті. Нині ще складно спрогнозувати, чи будуть адміністративні органи створювати у своєму складі комісії з розгляду скарг (адже це — їхнє право, а не обов’язок) і наскільки їхня діяльність буду ефективною.

По-третє, бізнес має усвідомити, що при вирішенні питання про відведення земельної ділянки під будівництво, про розміщення об’єктів, що можуть негативно вплинути на навколишнє середовище тощо, влада має залучити до провадження заінтересованих осіб — тих, на чиї права та законні інтереси прийняте рішення може негативно вплинути. Зазвичай, це мешканці прилеглих територій. Вони можуть й самі клопотати про участь у розгляді справи. У провадженні заінтересовані особи наділені низкою прав, вони можуть подавати до адміністративного органу свої пояснення та/або зауваження, докази по справі. При цьому адміністративний орган зобов’язаний проінформувати заявника про позицію заінтересованих осіб, щоб той міг надати на неї відповідь.

Заінтересованих осіб по справі може бути й чимало. Але це не означає, що кожен із них буде висловлювати свою позицію, що очевидно, могло б суттєво затягнути розгляд справ. Для таких випадків у ЗАП запроваджено категорію «провадження з великою кількістю осіб» і встановлено його особливості. Так, за умови, що заінтересованих осіб більше 10, до участі в адміністративному провадженні можуть залучатися їхні представники. У разі ж, коли спільного представника не обрано, адміністративний орган має право призначити з кола таких осіб спільного представника на власний розсуд.

Якщо рішення по справі буде сприятливим для заявника, а не для заінтересованих осіб, які мали іншу позицію щодо того, як треба вирішити справу, то таке рішення (адміністративний акт) вважається несприятливим (негативним) і обов’язково повинно містити мотивувальну частину. Її відсутність у разі оскарження рішення має наслідком його скасування. Така ж ситуація складеться в разі, якщо орган прислухається до заінтересованих осіб і відмовить заявнику в його вимогах, — це рішення теж має бути мотивованим.

Крім того, наголосимо, що бізнесу буде «вигідно», щоб адміністративний орган залучив до справи осіб, яких вона стосується, а її вирішення може на них негативно вплинути. Адже оскаржити адміністративний акт вправі не лише учасник провадження, а й інша особа, на право, свободу чи законний інтерес якої цей акт негативно впливає, але яка не була учасником адміністративного провадження. При чому, тридцятиденний строк на оскарження для такої особи починає рахуватися з дня, коли вона дізналася або мала дізнатися про такий вплив.

У цілому важливо довести прийняте по справі рішення до всіх учасників адміністративного провадження, оскільки саме з дня доведення до відома особа має можливість оскаржити рішення. А це означає, що в кожного учасника провадження буде «своя» кінцева дата для оскарження, вона залежить від того, коли особа дізналася про прийняте рішення. А отже, поки строк оскарження не закінчиться для всіх заінтересованих осіб, адресат (суб’єкт господарювання) ще не може бути впевненим в остаточності рішення — залишається ризик його скасування.

Новелою законодавства є можливість примирення між учасниками адміністративного провадження на стадії адміністративного оскарження. Для цього до адміністративного органу треба подати від усіх учасників клопотання про надання часу для примирення. Можливо, на цій стадії буде доречною й участь медіатора відповідно до Закону України «Про медіацію», який поширює свою дію в тому числі на адміністративні справи. Отже, важливо наголосити на тому, що примирення можливе між учасниками провадження, а не між учасником та адміністративним органом.

По-четверте, ЗАП допускає можливість прийняття адміністративного акту з умовою, невиконання адресатом якої може бути підставою для відкликання такого акта. Це буде прийнятно в разі, коли адміністративний орган, приміром, прийме рішення виділити земельну ділянку суб’єкту господарювання під будівництво за умови забезпечення мешканців певної території паркінгом або облаштування дитячих майданчиків. Такий підхід, з одного боку, може бути обтяжливим для бізнесу, але з іншого, дозволить вирішити ситуацію, коли в учасників провадження — заявника та заінтересованих осіб — різні позиції по справі, і лише компромісне рішення (адміністративний акт з умовами) дозволить розв’язати суперечки.

По-п’яте, адміністративні органи зі вступом ЗАП у силу отримають інструменти для забезпечення примусового виконання прийнятих ними щодо бізнесу рішень. За умови внесення відповідних змін до спеціальних законодавчих актів (а такі намірі, принаймні, органами влади демонструються) примусове виконання рішень щодо знесення самочинних споруд, демонтажу інших, незаконно встановлених об’єктів, тощо адміністративні органи будуть мати можливості виконати рішення без звернення до суду, залучивши до цього фахівців (приміром, будівельні компанії), а з адресата стягнути вартість робіт.

Навіть лише окреслені новели ЗАП підтверджують той факт, що Закон України «Про адміністративну процедуру» вплине на бізнес, змінить не лише ідеологію його відносин з представниками державної та самоврядної влади, а й змусить враховувати інтереси інших осіб — громадян, громадських організацій — при здійсненні підприємницької діяльності. В кінцевому рахунку сподіваємося, що такі підходи, закладені в ЗАП, наблизять Україну до європейських стандартів належного адміністрування.