У продовження тематики порівняння правового регулювання низки питань публічного врядування в Україні та Республіці Польща розглянемо особливості організації та діяльності українського й польського урядів.

1. Щодо складу урядів

В Україні Уряд є вищим органом у системі органів виконавчої влади та має назву Кабінет Міністрів України (далі — КМУ). Його правовий статус визначений Законом України «Про Кабінет Міністрів України». Цей Закон має довгу і неоднозначну історію. Після ухвалення Конституції України в 1996 році Парламент ухвалював його вісім разів впродовж 1996-2002 років, але Президент України Л. Кучма його не підписував, застосовуючи право вето. Парламент подолати вето не міг. Аж у 2007 році більшість Партії Регіонів ухвалила свій варіант Закону, але вже 16 травня 2008 року новий склад Верховної Ради України (далі — ВРУ) ухвалив новий Закон на основі його попередньої версії. В часи президентства В. Януковича 7 жовтня 2010 року Закон був спотворений і знову відновлений 27 лютого 2014 року ухваленням у новій редакції після Революції Гідності.

До складу КМУ входять Прем’єр-міністр України, Перший віцепрем’єр-міністр України, віцепрем’єр-міністри та міністри України.

Посадовий склад (кількість та перелік посад) новосформованого КМУ визначається ВРУ за поданням Прем’єр-міністра України одночасно з призначенням персонального складу КМУ. У разі прийняття КМУ рішення про утворення, реорганізацію або ліквідацію міністерства посадовий склад КМУ вважається зміненим з дня прийняття такого рішення. За поданням Прем’єр-міністра України ВРУ може призначати міністрами осіб, які не очолюють міністерств (так званих міністрів «без портфеля»). До складу КМУ може бути призначено не більше двох таких міністрів.

В Україні наявний інститут спрямування та координації Урядом діяльності інших (крім міністерств) центральних органів виконавчої влади. Він здійснюється через міністрів, а інколи безпосередньо Урядом.

На сьогодні в Україні функціонує 20 міністерств, а також є один Міністр КМУ. При цьому функції трьох міністрів виконують Перший віцепрем’єр-міністр України та два віцепрем’єр-міністри. Є віцепрем’єр-міністр з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України.

Уряд у Польщі має назву Рада Міністрів. Його правовий статус визначений Законом «Про Раду Міністрів» від 8 серпня 1996 року. Наразі є 16 міністрів, які очолюють міністерства, а також Міністр — член Ради Міністрів, який виконує завдання керівника Канцелярії Прем’єр-міністра, Міністр — член Ради Міністрів, який є секретарем Комітету Ради Міністрів з питань національної безпеки та оборони, чотири Міністри — члени Ради Міністрів, Міністр у справах ЄС, Міністр цифрових питань (зараз ці функції виконує Прем’єр-міністр). При цьому функції чотирьох міністрів, які очолюють міністерства, виконують віцепрем’єр-міністри.

2. Щодо окремих повноважень Прем’єр-міністра

Серед повноважень Прем’єр-міністра Польщі привертає увагу його повноваження вирішувати питання сфери діяльності міністрів у разі виникнення компетенційного спору (спору про повноваження) між міністрами. В Україні, у випадку наявності компетенційного спору між міністерствами, іншими ЦОВВ, він може вирішуватися в позасудовому або судовому порядку. При цьому в Законі «Про Кабінет Міністрів України» таке повноваження Уряду чітко не зазначене, хоча, виходячи із правового статусу КМУ, інших органів виконавчої влади, управлінських відносин у системі органів виконавчої влади та засад побудови цієї системи, можливість позасудового порядку вирішення Урядом таких компетенційних спорів не заперечується. Також можна звернутися до адміністративного суду, адже юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (п. 3 ч. 1 ст. 19 КАСУ). Хоча, на нашу думку, як і в Польщі, такі питання мають вирішуватися в позасудовому порядку шляхом звернення до КМУ.

В Україні в разі відсутності Прем’єр-міністра його повноваження за його дорученням виконує Перший віцепрем’єр-міністр України або віцепрем’єр-міністр України згідно з визначеним КМУ розподілом повноважень. У Польщі в разі відсутності Прем’єр-міністра роботою Ради Міністрів керує Віцепрем’єр-міністр або визначений Прем’єр-міністром міністр.

3. Щодо формування Урядом державної політики

В Україні питання формування Урядом державної політики є одним із найслабших його місць, тому реформування цієї функції залишається нагальним. Реформа державного управління, яка розпочалася у 2016 році, передбачала, що Уряд має забезпечувати формування та реалізацію державної політики. Основним завданням міністерств має бути формування державної політики, а інших ЦОВВ — реалізація державної політики. У міністерствах були створені нові структурні підрозділи (директорати) з наділенням їх відповідними функціями та повноваженнями. У реформи були як прибічники, так і критики. Критики, зокрема, вважають, що КМУ та міністерства мають виконувати державну політику, яка сформована ВРУ, а не відповідати за її формування.

Щодо Польщі, то члени Уряду відповідно до принципів, визначених у Конституції, визначають політику держави. Вони зобов’язані у межах своєї компетенції ініціювати та розвивати державну політику і подавати законопроєкти, нормативно-правові акти на засідання Уряду. Члени Уряду реалізують політику, встановлену Урядом.

Існує низка допоміжних у формуванні державної політики органів та структур.

Консультативно-дорадчим органом Ради Міністрів та Прем’єр-міністра Польщі з питань, що стосуються правової системи, є Законодавча рада. До її завдань входять, зокрема, формулювання висновків або думок щодо методів і способів вирішення проблем, пов’язаних із застосуванням Конституції Республіки Польща, методів і шляхів імплементації права ЄС, а також з питань, що стосуються процесу правотворчості, у тому числі принципів законодавчої техніки.

Законодавча рада складається з осіб, які мають відповідні знання та досвід юридичної практики. Строк повноважень Законодавчої ради — 4 роки. Для участі у її засіданнях без права голосу можуть долучатися, зокрема, міністри, керівники центральних установ, уповноважені ними представники, а також представники громадських та професійних організацій.

Прем’єр-міністру підпорядковується Центр урядового законодавства, який забезпечує координацію законодавчої діяльності Ради Міністрів та інших органів державного управління; здійснює обслуговування Законодавчої ради; здійснює освітню та навчальну діяльність, що передбачає поширення та популяризацію знань про законодавство, уніфікацію законодавчої практики.

Центр надає юридичні послуги Раді Міністрів, зокрема, шляхом підготовки законопроєктів; забезпечення участі Ради Міністрів та Прем’єр-міністра у провадженні в Конституційному Суді; аналізу судової практики Верховного Суду, Вищого адміністративного суду, Суду ЄС; співпраці з Міністром у справах ЄС щодо коригування польського права з правом ЄС та його імплементації.

В Канцелярії Прем’єр-міністра працює Урядовий аналітичний центр. Він забезпечує координацію діяльності Ради Міністрів та інших органів державного управління у сфері розробки та аналізу ключових державних політик. Аналітичний центр аналізує окремі соціально-економічні сфери з точки зору горизонтальних або стратегічних проблем і визначає пропозиції щодо їхнього вирішення. Виконує завдання у галузі внутрішніх, міжнародних, стратегічних досліджень. Надає висновки на проєкти урядових документів щодо їхньої відповідності цілям державної політики та прогнозованим соціальним, економіко-правовим ефектам. Надає аналітичну підтримку членам Ради Міністрів у проєктуванні діяльності Уряду. Аналізує процеси прийняття рішень Прем’єр-міністром, Радою Міністрів та іншими владними органами в частині узгодженості зі стратегічними та програмними документами Уряду. Здійснює моніторинг та оцінює ефект прийнятих програмних стратегій ключових державних політик. Аналізує громадські дебати для виявлення поточних соціальних та економічних процесів, а також оцінює потреби та очікування, вплив на них державного втручання.

Аналітичний центр готує аналіз за власною ініціативою або на основі запитів членів Уряду чи інших осіб відповідних органів влади.

Тобто, в польському Законі приділяється суттєва увага питанню формування урядової державної політики. Функціонують допоміжні органи та структури з відповідними повноваженнями. Україні варто було б звернути увагу на польський підхід щодо цього питання як в частині правового регулювання, так і діяльності відповідних органів та структур.

4. Щодо секретаріату/канцелярії Уряду

В Україні Секретаріат КМУ здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності КМУ. Секретаріат КМУ забезпечує підготовку та проведення засідань КМУ та діяльність Прем’єр-міністра України, Першого віцепрем’єр-міністра України, віцепрем’єр-міністрів України та міністрів України, які не очолюють міністерства. Секретаріат здійснює контроль за своєчасним поданням органами виконавчої влади проєктів законів, проєктів актів КМУ, інших документів для підготовки їх до розгляду КМУ.

Секретаріатом КМУ керує Державний секретар КМУ, який призначається на посаду відповідно до законодавства про державну службу строком на п’ять років з правом повторного призначення. Державний секретар КМУ звільняється з посади з підстав, передбачених законодавством про державну службу.

Припинення повноважень КМУ не є підставою для звільнення з посад державних службовців, інших працівників Секретаріату КМУ, крім працівників апарату Прем’єр-міністра України, патронатних служб Першого віцепрем’єр-міністра України, віцепрем’єр-міністрів України та міністрів, які не очолюють міністерство.

Політичне спрямування діяльності Секретаріату КМУ здійснює Міністр КМУ (так званий «міністр без портфеля»).

Канцелярія польського Прем’єр-міністра забезпечує діяльність Ради Міністрів і Прем’єр-міністра, віцепрем’єр-міністрів, Колегіуму у справах секретних служб та Голови цивільної служби. Канцелярію очолює керівник Канцелярії, який призначається та звільняється Прем’єр-міністром. Прем’єр-міністр у Канцелярії призначає та звільняє державних секретарів та їх заступників. Серед завдань Канцелярії — оцінка соціально-економічного впливу проєктів нормативно-правових актів; підготовка довгострокових концепцій зовнішньої політики; оцінка функціонування державних структур та ефективності їх діяльності; підготовка інших аналізів, прогнозів, концепцій, програм та оцінок за розпорядженням Прем’єр-міністра; координація взаємодії між Радою Міністрів та Прем’єр-міністром, Сеймом, Сенатом, Президентом Республіки Польща та іншими органами державної влади; виконання інших завдань.

Отже, в Україні функції керівництва Секретаріатом КМУ поділені між двома посадовцями — Державним секретарем (державним службовцем) та Міністром КМУ (політиком). В Польщі керівником Канцелярії Прем’єр-міністра є Міністр — член Ради міністрів.

5. Щодо державних секретарів та організаційної структури міністерств

В Україні організаційна структура міністерства (апарату міністерства) визначена Законом України «Про центральні органи виконавчої влади». Апарат міністерства складається із секретаріату та самостійних структурних підрозділів. Апарат міністерства очолює державний секретар міністерства. Структуру апарату міністерства затверджує міністр. Звільнення міністра не може бути підставою для звільнення державних службовців та працівників апарату міністерства, крім працівників патронатної служби міністра.

Більш детально це питання врегульоване постановою КМУ. У складі апарату міністерств утворюються (якщо інше не передбачено актами, що мають вищу юридичну силу):

1. директорат — самостійний структурний підрозділ, що утворюється для виконання завдань, пов’язаних із забезпеченням формування державної політики в одній або декількох сферах компетенції міністерства, координацією та моніторингом її реалізації, проведення аналізу та оцінки впливу її реалізації на заінтересовані сторони, а також інших завдань, крім тих, що пов’язані з виконанням функцій з надання адміністративних послуг, управління об’єктами державної власності або здійснення державного нагляду (контролю);
2. директорат стратегічного планування та європейської інтеграції — самостійний структурний підрозділ, що може утворюватися для виконання завдань, пов’язаних зі стратегічним плануванням діяльності та плануванням бюджету міністерства, європейською інтеграцією, координацією виконання міністерством міжнародних зобов’язань, а також координацією роботи із забезпечення формування державної політики у сферах компетенції міністерства;
3. секретаріат — сукупність самостійних структурних підрозділів і посад, що здійснюють організаційне, правове, фінансово-економічне, матеріально-технічне забезпечення діяльності міністерства.

У Польщі міністр виконує свої завдання за допомогою державного секретаря та його заступників, політичного кабінету міністра та генерального директора установи. Державний секретар та його заступники є політиками аналогічно до заступників міністра в українському міністерстві. Політичний кабінет міністра фактично є аналогом української патронатної служби. Генеральний директор установи є державним службовцем, аналогом українського державного секретаря міністерства.

Сфера діяльності державного секретаря та заступників державного секретаря визначається міністром з повідомленням про це Прем’єр-міністра. Державний секретар і заступник державного секретаря призначаються Прем’єр-міністром за поданням міністра та звільняються Прем’єр-міністром. У разі прийняття Президентом Республіки Польща відставки Уряду, державні секретарі та заступники державних секретарів подають у відставку.

До складу польського міністерства входять такі організаційні підрозділи:

1. відділи — для виконання предметних завдань міністерства. У відділах утворюються структурні підрозділи;
2. канцелярії — для виконання завдань, пов’язаних з обслуговуванням міністерства. У канцеляріях також утворюються структурні підрозділи;
3. секретаріати — для підтримки міністра та комітетів, рад і команд.

У кожному польському міністерстві можуть утворюватися, зокрема: 1) політичний кабінет міністра; 2) організаційні підрозділи (аналогічно секретаріату українського міністерства): юридичний, інформаційний, з питань бюджету, з питань фінансів, людських ресурсів, навчання, організації, європейської інтеграції, співробітництва з іноземними державами, ІТ, державних закупівель, адміністративно-господарський, з питань контролю, з питань розгляду скарг, захисту секретної інформації, внутрішнього аудиту.

Тобто, в Україні та Польщі по-різному використані терміни для назв посад вищих посадовців міністерства, але самі посади за своєю правовою природою подібні. 

Досвід Польщі щодо правового забезпечення формування Урядом державної політики може бути використаний Україною. У довоєнний період у нашій державі відбувалися процеси удосконалення організації та діяльності КМУ. Як свідчить порівняння правового регулювання особливостей організації та діяльності українського та польського урядів, Польща вже має напрацювання у частині питань, які Україна прагне розвивати. Тому в Україні у післявоєнний період реформа Уряду має бути продовжена з урахуванням досвіду Польщі щодо таких питань.

Попередні матеріали з тематики порівняння правового регулювання низки питань публічного врядування в Україні та Республіці Польща:

• Служба в органах місцевого самоврядування України та Польщі: в чому різниця?
• Українська державна та польська цивільна служба: відмінності правового регулювання

Вікторія Дерець,
експертка Центру політико-правових реформ

Спеціально для ЛіГА.Блоги