У 2022 році в Україні був прийнятий Закон «Про адміністративну процедуру» (ЗАП). Він має наблизити державу до європейських стандартів та втілити у сферу публічного адміністрування правила відносин між владою та особою, які відповідають найкращим зразкам адміністрування в країнах Європейського Союзу. Прийняття ЗАП та його впровадження в життя також є однією з умов євроінтеграційного руху України.

15 грудня 2023 року ЗАП набуде чинності. Це означає, що з цього дня його приписи вже будуть застосовуватися під час вирішення різних справ щодо фізичних та юридичних осіб органами державної влади та місцевим самоврядуванням.

Як і в багатьох інших законодавчих актах, ЗАП містить норми про принципи. Останні зазвичай вважаються головними ідеями правового регулювання, хоча й розглядаються як теоретичні (доктринальні) положення, що не мають практичної значущості.

У правозастосуванні зазвичай пріоритет надається тим правовим нормам, які закріплюють конкретні права та обов’язки суб’єктів. Часто-густо виходить так, що закон встановлює верховенство права та права людини як засади діяльності державних і муніципальних органів, а на практиці ці ідеї залишаються декларативними.

Українці – і представники влади, і громадяни – повинні усвідомити, що принципи є приписами, що підлягають застосуванню. Щобільше, вони мають більшу значущість, ніж інші норми – останні повинні відповідати принципам. Але в Україні ще відсутня така правова культура, щоб під час розгляду та вирішення справи зважати на принципи. Ми, українці, мусимо ще цьому навчитися.

Принципам у Законі «Про адміністративну процедуру» приділена значна увага. Вони не лише названі й перелічені – вони мають тлумачення.

Принципи адміністративної процедури беруть свої витоки з документів Європейського Союзу, в яких вони закріплені як складові права на належне адміністрування (ст. 41 Хартії основних прав ЄС), а також як рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам.

Для вирішення справ за правилами, закріпленими в Законі України «Про адміністративну процедуру», принципи мають вельми практичне значення. Такий висновок можна зробити зі змісту самого Закону.

Так, норми про принципи можуть застосовуватися напряму у випадках, коли в Законі є посилання на них. Приміром, ч. 1 ст. 48 ЗАП встановлює, що адміністративний орган витребовує документи та відомості, необхідні для вирішення справи, з дотриманням принципу офіційності. Це означає, що застосування названої норми потребує врахування приписів, вміщених у ст. 16 ЗАП («Офіційність»).

На практиці адміністративні органи вже не повинні будуть зобов’язувати громадян і бізнес надавати для вирішення справи ті документи й відомості, які представники влади в змозі самостійно витребувати в інших органів або «витягнути» з публічних реєстрів.

Це – сигнал фізичним та юридичним особам про їхнє право вимагати від посадових осіб діяти, згідно з принципом офіційності.

Приміром, якщо посадова особа ЦНАП проситиме у громадянина, який звернувся для оформлення паспорта, надати реєстраційний номер облікової картки платника податків або інший документ, який представник ЦНАП може самостійно взяти з реєстрів або витребувати в іншого органу, тоді громадянин зможе прямо посилатися на принцип офіційності. Громадянин зможе наполягати на тому, щоб представник ЦНАП не обтяжував його вимогою надати ці документи.       

ЗАП за своєю сутністю є законом загального характеру. Натомість у різних сферах життєдіяльності продовжують діяти спеціальні законодавчі акти (про державну реєстрацію, про ліцензування, про контроль тощо). Й може так статися, що приписи спеціальних законів не відповідатимуть ЗАП. У таких випадках посадові особи адміністративних органів будуть вирішувати яку норму застосувати.

ЗАП допускає особливості адміністративного провадження для окремих категорій адміністративних справ (ч. 2 ст. 3). Але Закон вимагає, щоб такі особливості відповідали принципам адміністративної процедури.

А отже, у випадках конкуренції правових норм припис спеціального закону буде застосовуватися лише тоді, коли він не вступатиме в суперечність з принципами адміністративної процедури. Це положення важливе, оскільки спеціальні закони зазвичай були ухвалені раніше Закону України «Про адміністративну процедуру» і не обов’язково відповідають його приписам.

До набуття чинності ЗАП Верховна Рада України має привести спеціальне законодавство у відповідність до нього. А ч. 8 Прикінцевих і перехідних положень ЗАП зобов’язує Кабінет Міністрів України протягом 12 місяців з дня опублікування Закону подати на розгляд парламенту пропозиції щодо приведення законодавчих актів України у відповідність із ЗАП. У випадку, якщо неузгодженості між загальним законом про адміністративну процедуру та спеціальними законами залишаться, колізії будуть вирішуватися на рівні принципів.

Важливим для правозастосування є положення ч. 2 ст. 4 ЗАП, яке  встановлює, що принципи адміністративної процедури поширюються також на адміністративну діяльність адміністративних органів, що не вимагає прийняття адміністративних актів.

Це підкреслює основоположне значення цих принципів для регламентування широкого спектра діяльності публічної адміністрації: за її межами залишається нормотворча діяльність, публічна служба, прийняття так званих установчих актів. Практично це означає, що органи державної влади та місцевого самоврядування мають керуватися принципами адміністративної процедури у відносинах з приватними особами, навіть, якщо в результаті таких відносин адміністративний акт не приймається.

Тому, приміром, поліцейські, звертаючись до громадян із вимогою пред’явити документи, повинні діяти у відповідності до принципів адміністративної процедури – законно, ефективно, добросовісно і розсудливо, презюмуючи правомірність дій громадян.

Принципи адміністративної процедури важливі й для судів, які вирішують справи за правилами Кодексу про адміністративне судочинство. Адже вони (принципи) є критеріями для перевірки оскаржуваних рішень, дій і бездіяльності адміністративних органів. У КАС такі критерії закріплені в ч. 2 ст. 2. Це означає, що суди зможуть більш ґрунтовно досліджувати адміністративні акти на відповідність ЗАП, і зокрема принципам адміністративної процедури.

Отже, посадовим особам адміністративних органів важливо усвідомити, що принципи адміністративної процедури є не декларативними ідеями, а положеннями, які регламентують їхню діяльність, і які слід сприймати як норми прямої дії. В багатьох випадках посадовцям доведеться самостійно вирішувати, яку норму закону та як застосувати, чи буде таке застосування відповідати принципам, закладеним у ЗАП.

Українські чиновники зазвичай дуже обережні і прагнуть скористатися конкретним законодавчим приписом про те, як слід вчинити при вирішенні справи, а не брати на себе відповідальність застосувати принципи правового регулювання.

Що може змінити ставлення чиновників до принципів і надати представникам влади рішучості їх застосовувати та вважати мірилом своєї діяльності?

По-перше, важливо навчити службовців розумінню принципів адміністративної процедури, усвідомленню їхньої значущості. Це можна здійснити шляхом комунікації з науковцями, з іноземними колегами-службовцями. І це має відбутися в короткостроковій перспективі.

По-друге, в освіті у підготовці державних службовців, службовців місцевого самоврядування, а також в юридичній освіті необхідно змінити підходи до викладання навчальних дисциплін. Зокрема, відвести вивченню принципів адміністративної процедури належне місце. І в довгостроковій перспективі це дозволить впровадити європейські стандарти належного адміністрування у правове поле української держави. 

Ірина Бойко,
кандидатка юридичних наук,
доцентка кафедри адміністративного права
Національного юридичного університету
імені Ярослава Мудрого,
експертка Мережі UPLAN

Публікація підготовлена експерткою Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN в рамках проєкту «Програма сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст цієї публікації є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів і не обов’язково відображає погляди USAID або уряду США.