Вже незабаром, 15 грудня 2023 року, набуде чинності Закон України «Про адміністративну процедуру» (ЗАП). Його прийняття підтверджує євроінтеграційні прагнення України та готовність держави впроваджувати найкращі стандарти належного адміністрування в правозастосовну сферу.

Для публічної адміністрації ЗАП стане базовим законодавчим актом, що регламентуватиме її діяльність, зокрема відносини з фізичними та юридичними особами. Саме цей закон закріплює найбільш значимі правила, за якими органи виконавчої влади та місцевого самоврядування будуть приймати рішення щодо приватних осіб.

Але не менш важливим є ЗАП і для громадян. Адже саме вони більшість належних їм прав реалізують у відносинах із публічною адміністрацією, така ж ситуація і з виконанням покладених на громадян обов’язків.

Що саме означає прийняття ЗАП для громадян та які зміни на них чекатимуть? Відповіді експертів зібрав портал «Реформа державного управління».

Ірина Бойко, кандидатка юридичних наук, доцентка кафедри адміністративного права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, експертка проєкту EU4PAR, експертка Мережі UPLAN:

Громадяни з публічною адміністрацією мають тісні зв’язки. Але нині існує велика кількість законодавчих актів, за якими вирішують справи стосовно фізичних осіб. І для пересічного громадянина не просто розібратися в їхньому змісті, зрозуміти свої права та повноваження представників влади. Натомість ЗАП закріплює уніфіковані приписи, що будуть застосовуватися при прийнятті адміністративних актів незалежно від сфери, у якій у громадянина виникають відносини з публічною адміністрацією. Лише особливості, якщо є в них потреба, мають встановлюватися в спеціальних законодавчих актах. Це означає, що для громадян ЗАП стане основним джерелом правил для комунікації з публічною адміністрацією.

У вміщених у Законі «Про адміністративну процедуру» принципах і положеннях фактично реалізується ідея цінності людини та її прав, закріплена в ст. 3 Конституції України. Це означає, що ЗАП зобов’язує адміністративні органи, приймаючи рішення, реально зважати на потреби та інтереси людини й враховувати їх при розгляді справи.

Що зміниться для громадян із набуттям чинності ЗАП?

Можливість усунути недоліки заяви

Якщо громадянин звертається до адміністративного органу із заявою, у якій допущені помилки або до неї не додані всі необхідні документи, то нині така заява зазвичай або не буде прийнята, або особі буде відмовлено в тому, про що вона просить, у зв’язку з «неповним пакетом документом».

ЗАП закріплює інше правило для цих випадків — заяву обов’язково прийняти та зареєструвати, залишити без руху, надати можливість громадянину виправити помилки, додати документи. При цьому плин строків розгляду справи зупиняється. І якщо громадянин виправить недоліки, то заява розглядається, а датою її подання вважатиметься та, коли заяву було зареєстровано. 

Не потрібно подавати ті документи та відомості, які містяться в публічних реєстрах

У тих випадках, коли для розгляду справи необхідні інформація або документи, що містяться в публічних реєстрах або перебувають у володінні інших органів, адміністративний орган не зможе обтяжувати громадянина вимогою надати такі відомості чи документи. Натомість, він має витребувати цю інформацію самостійно. 

Рішення, несприятливе для громадянина, повинно бути мотивованим

Кожне рішення адміністративного органу, що є несприятливим для громадянина (відмова в задоволенні заяви, зобов’язання вчинити дії тощо), має бути вмотивованим, при чому таким чином, що дає особі можливість правильно його зрозуміти. Така вимога не лише дозволить донести до громадянина позицію представників влади, а й у багатьох випадках спрацює на випередження — особа не ініціюватиме оскарження, оскільки зрозуміє причину та справедливість прийнятого рішення.

Громадянин має бути повідомлений про початок адміністративного провадження щодо нього

Якщо адміністративний орган ініціює провадження щодо громадянина (приміром, перерахунок розміру пенсійного забезпечення при зміні законодавства) й допускає прийняття рішення, несприятливого для нього (зменшення розміру пенсії), то в такому разі громадянина має бути повідомлено про це. Це важливо для забезпечення прав людини, адже у випадку з перерахунком пенсії громадянин зможе прийняти рішення про перехід на інший вид пенсії або ж змінить своє життя з урахуванням її нового розміру.

Залучення до провадження заінтересованих осіб

Для вирішення певних категорій справ (приміром, про виділення земельних ділянок суб’єктам господарювання під будівництво або розміщення небезпечних об’єктів) адміністративний орган має залучити громадян, яких може зачепити це питання. Зазвичай йдеться про мешканців прилеглих територій. У провадженні з вирішення подібних справ вони отримують статус заінтересованих осіб, можуть заявляти про свої позиції у справі, подавати клопотання, оскаржувати рішення. ЗАП запроваджує також можливість проведення слухань, де учасники провадження — як заявники, так і заінтересовані особи — зможуть не лише окреслити позиції по справі, а й обґрунтувати їх, переконати інших у доцільності прийняття того чи іншого рішення.

Забезпечення доступу до матеріалів справи

Також ЗАП гарантує кожній особі, щодо якої розглядається справа, доступ до її матеріалів — або в приміщенні адміністративного органу, або в режимі відеозв’язку за можливості. Таке положення поширюється також і на заінтересованих осіб, залучених до провадження.

Можливості адміністративного оскарження

ЗАП створює умови для адміністративного оскарження навіть у тих випадках, коли орган, що прийняв рішення, не має вищого над собою. Як приклад, більшість рішень органів місцевого самоврядування можна оскаржити лише до суду. Із набуттям ЗАП чинності адміністративні органи зможуть утворити у своєму складі комісії з розгляду скарг, які й розглядатимуть суперечки громадян із органами влади. Для громадян адміністративне оскарження — це спосіб та можливість вирішити спір оперативно та безкоштовно. До того ж ЗАП зобов’язує в несприятливому для особи рішенні зазначати інформацію про орган чи вид суду, до якого подаються скарги, та строки оскарження.

Варто усвідомити, що ЗАП — це лише інструмент, застосовуючи який можна забезпечити прийняття справедливого та законного рішення. Важливо використовувати цей інструмент добросовісно як представниками влади, так і громадянами.

Віктор Тимощук, кандидат юридичних наук, заступник голови правління Центру політико-правових реформ, старший науковий співробітник Інституту держави та права імені В.М. Корецького НАН України:

Одразу зауважу, що у деяких європейських країнах (наприклад, ФРН) закони про адміністративну процедуру (ЗАП) часто ще називають «Конституцією публічної адміністрації». Адже коли йдеться про устрій держави, то є фундаментальні закони, і ЗАП — якраз із тих, який врегульовує найважливішу частину для бізнесу й для громадян. Він врегульовує правила щоденної взаємодії між державою та приватними особами, порядок вирішення справ цих приватних осіб.

Складовою частиною принципу-концепту правової держави є вимога дружнього характеру діяльності публічної влади щодо громадянина і якнайкраще обслуговування громадянина як клієнта публічної послуги.

Які ж права передбачаються для громадян і бізнесу згідно з цим Законом?

Наведу приклади змін в адміністративних провадженнях.

Особі не можуть відмовити у прийнятті та реєстрації її заяви.

У разі недоліків у поданій заяві, особі мають надати повідомлення з визначенням чіткого переліку цих недоліків та наданням строку на їхнє усунення. Дуже важливо, що в цьому разі зберігається й первинна дата звернення.

Особа також зможе знайомитися з матеріалами справи, робити з неї виписки та копії, зокрема з використанням технічних засобів, отримувати інформацію про процедурні дії та процедурні рішення, прийняті під час здійснення адміністративного провадження.

Але найголовніше. У справі, де є ризики негативного для особи рішення (відмовного, обтяжувального), така особа має право на участь (зокрема право бути заслуханою, право подавати додаткові докази). Адміністративний орган повинен забезпечити таке право, щонайменше там, де така комунікація дійсно може законно вплинути на рішення.

Передбачається також, що кожна особа (зокрема «заінтересовані особи») буде поінформована про результати вирішення її справи, а також має право на отримання адміністративного акта, зможе оскаржувати адміністративний акт.

Також ЗАП гарантує ефективні засоби правового захисту:

1. Особа має право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу в порядку адміністративного оскарження відповідно до цього Закону та / або до суду.
2. Адміністративний орган зобов’язаний повідомляти строки та порядок оскарження адміністративного акта, який за своїм характером може негативно вплинути на права та законні інтереси особи.

Особливо важливою є можливість оскарження рішень адміністративного органу в адміністративному порядку. І ЗАП, хоча автоматично й не вводить таке оскарження (якщо немає необхідних інституційних механізмів чи спеціальне законодавство досі передбачає лише судове оскарження), проте вводить норми, які покликані стимулювати цей механізм.

Зокрема, це умови для неупередженого розгляду скарг (завдяки колегіальності та можливості залучення громадськості) і зупинення оскаржуваного адміністративного акта тощо.

Важливо, щоб можна було оскаржити не лише сам адміністративний акт, тобто кінцеве рішення у справі, а й процедурні дії та рішення.

Також серед позитивних змін для громадян:

• прості правила щодо «представництва» в адміністративному провадженні для фізичних осіб, зокрема, без нотаріальної довіреності для більшості справ (що заощадить час та кошти громадян);
• правило мовчазної згоди при отриманні погоджень від інших органів (якщо орган щось не погодив у визначений строк — значить вважається, що він не має заперечень);
• обов’язок мотивування негативного адміністративного акта, що одночасно є інструментом самоконтролю для публічної адміністрації та основою для прийняття громадянином рішення про оскарження чи оскарження такого рішення;
• встановлення правила про набрання чинності адмінактом з моменту його доведення до відома особи (а не просто прийняття) й визначення порядку такого доведення (рішення щодо Вас не набуде чинності, поки Вам не забезпечать можливості ознайомитися з ним).

У ЗАП, який складається зі 100 статей, багато новел. Але особливу цінність складають його принципи, детально розкриті в окремих статтях та реалізовані в конкретних механізмах ЗАП. Ці принципи покликані наблизити українську систему публічної адміністрації до європейських стандартів належного адміністрування, зокрема відповідно до вимог статті 41 Хартії основних прав ЄС.

Олександр Банчук, заступник Міністра юстиції України:

Як повідомляють у Міністерстві юстиції, в адміністративному законодавстві України саме процедурна частина є найменш розвиненою, тому Закон України «Про адміністративну процедуру» дозволить вперше на законодавчому рівні врегулювати всю сукупність багатоманітних відносин між органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами та іншими суб’єктами, які законом уповноважені здійснювати владні управлінські функції (адміністративними органами), з фізичними та юридичними особами.

Закон спрямований на реалізацію положень Конституції України (частина друга статті 19, стаття 40). Він стане загальним / рамковим нормативно-правовим актом, що запровадить якісно новий рівень регулювання діяльності органів влади під час реалізації прав та інтересів фізичних та юридичних осіб.

Наприклад, наразі не у всіх випадках публічно-правових відносин особи та публічної адміністрації є можливість досудового оскарження адміністративних актів (рішень індивідуальної дії (усних чи письмових)), прийнятих адміністративним органом, що призводить до додаткових витрат грошей (наприклад, судовий збір) та часу (в середньому розгляд адміністративної справи в суді І інстанції може тривати до року). А ЗАП гарантує право досудового оскарження адміністративних актів (адміністративне оскарження) до вищого адміністративного органу чи до комісії з розгляду скарг, утвореної таким органом.

Положення нового закону вичерпно регламентують поведінку фізичних та юридичних осіб та публічної адміністрації під час розгляду адміністративних справ, прийняття публічною адміністрацією рішень, оскарження дій публічної адміністрації, виконання адміністративного акта. Новий закон визначить єдині для всіх принципи, строки та порядок розгляду адміністративних справ.

Закони про адміністративну процедуру діють у всіх державах-членах ЄС як невід’ємна частина «права на належне урядування», закрпіленого Хартією основних прав Європейського Союзу.

Закон України «Про адміністративну процедуру»:

1. запровадить рамкове регулювання принципів та правил поведінки органів влади у відносинах із громадянами та бізнесом;
2. підвищить правовий захист осіб та забезпечить законність, визначеність і передбачуваність усіх дій органів влади;
3. розширить можливості осіб у їхній взаємодії з державою.

Для громадян важливо знати, що ЗАП запроваджує:

• необхідність забезпечення переконливих доказів замість припущень — рішення, які приймаються органами влади, мають ґрунтуватися виключно на законі та встановлених фактах справи, ґрунтуючись на переконливих доказах;
• участь фізичних і юридичних осіб у процедурі та їхнє заслуховування, представлення доказів, залучення свідків, інформування про хід справи та рішення;
• необхідність обґрунтування та інформування від адміністративного органу — органи влади повинні ухвалювати рішення, належним чином передавати їх учасникам та вказувати, до якого органу учасники можуть звернутися з його оскарженням;
• альтернативу у вигляді досудового оскарження — учасники матимуть право оскаржувати рішення адміністративного органу до вищестоящого адміністративного органу за процедурою досудового оскарження, а також оскаржувати рішення в суді;
• чітке обмеження можливості скасування або зміни рішення, захищаючи таким чином набуті права особи та юридичну визначеність.

Науково-практичний коментар до Закону України «Про адміністративну процедуру», створений за загальною редакцією Віктора Тимощука у межах проєкту «Підтримка комплексної реформи державного управління в Україні» (EU 4 PAR), який фінансується Європейським Союзом, доступний за посиланням.

Також доступний онлайн-курс «Загальна адміністративна процедура» на платформі Зрозуміло.