Постановка проблеми та актуальність дослідження. Службова діяльність у сфері місцевого самоврядування в Україні останнім часом зазнає суттєвих змін, які пов’язані з прийняттям нового Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», який повністю оновив засади муніципальної службової діяльності. З метою забезпечення найбільшого рівня застосування даного закону, у прикінцевих та перехідних положеннях законодавець закріпив, що він набирає чинності через шість місяців з дня його опублікування, але не раніше ніж через шість місяців з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні. Це дає час підготуватися до практичної реалізації його положень та напрацювати необхідні правозастосовні документи. Однак така робота має відбуватися на користь розвитку системи місцевого самоврядування, підвищення ефективності його роботи, а не навпаки.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Особливу увагу питанням муніципальної службової діяльності приділяли Б. Калиновський, В. Малиновський, Ю. Молчанова, Г. Падалко, Т. Стешенко та інші науковці. У своїх роботах вчені звертали увагу на характер муніципальної служби, її відмежування від державної служби, проводили класифікацію службової діяльності, розглядали інші проблемні питання та надавали пропозиції щодо удосконалення законодавства. Проте їхні дослідження базуються на основі Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 року й не відображають новел сучасних змін, передбачених Законом «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 2 травня 2023 року, окремі положення якого вже набули чинності.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. У зв’язку з цим доцільним є комплексний аналіз положень новоухваленого закону на предмет його впливу на розвиток місцевого самоврядування, посилення його привабливості для фахівців-управлінців, специфіку правового регулювання кадрових питань та особливості його практичної реалізації. Це визначає головну мету цієї статті, якою є аналіз необхідних для реалізації вказаного закону правозастосовних правових актів та особливостей їхнього прийняття на предмет відповідності основним напрямкам реформи децентралізації влади.

Наукова новизна полягає в тому, що в цій статті вперше проводиться аналіз системи правозастосовних актів, що дозволяє відстежити основні напрямки правового регулювання службових муніципальних відносин та зробити висновки стосовно посилення чи послаблення децентралізаційних відносин у цій сфері й, як наслідок — самостійності органів місцевого самоврядування у вирішенні питань у галузі муніципальної служби.

Опис методології. У процесі дослідження широкого застосування отримали загальнонаукові методи — аналізу та синтезу, за допомогою яких вдалося виділити систему актів застосування загальних норм Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», а також визначити систему суб’єктів, відповідальних за їхнє прийняття. Крім того, використовувалися системно-структурний та порівняльно-правовий методи, за допомогою яких вдалося простежити причинно-наслідкові зв’язки положень закону та розвитку самостійності системи місцевого самоврядування в Україні.

Викладення основного матеріалу. Реалізація законодавчих положень вимагає підготовки та опрацювання цілої низки підзаконних правових актів, без яких положення закону можуть залишитися декларативними. Закон передбачає ухвалення низки правозастосовних актів, прийняття яких прямо випливає з норм закону. Серед них, зокрема, такі положення:

1. Частина 1 п. 4 ст. 6 закріплює, що посади працівників органів місцевого самоврядування, які виконують функції з обслуговування, визначені відповідною радою на підставі критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України. Особи призначаються на такі посади й звільняються з таких посад відповідно до законодавства про працю. Умови оплати праці таких працівників визначаються Кабінетом Міністрів України.
2. Частина 2 ст. 8 вказаного закону визначає, що віднесення посад службовців місцевого самоврядування, не зазначених у цій статті, до відповідних підкатегорій проводиться Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері служби в органах місцевого самоврядування.
3. Частина 3 ст. 17 закону визначає одну з найважливіших інституційних сфер службової діяльності — формування в органі місцевого самоврядування служби управління персоналом. При цьому закріплює, що Положення про службу управління персоналом в органі місцевого самоврядування розробляється з урахуванням Типового положення про службу управління персоналом в органі місцевого самоврядування, затвердженого центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері служби в органах місцевого самоврядування.
4. Частина 3 ст. 34 закону визначає, що ведення та зберігання особових справ службовців місцевого самоврядування здійснюються з урахуванням Типового порядку ведення та зберігання особових справ службовців місцевого самоврядування, затвердженого центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері служби в органах місцевого самоврядування.
5. Частина 6 ст. 36 Закону закріплює, що співвідношення між рангами службовців місцевого самоврядування й рангами державних службовців, дипломатичними рангами, військовими званнями, спеціальними званнями визначається Кабінетом Міністрів України.
6. Частина 2 ст. 48 закону встановлює, що розміри надбавок за ранги службовців місцевого самоврядування визначаються відповідною сільською, селищною, міською, районною в місті (у разі створення), районною, обласною радою, виходячи з розмірів надбавок за ранги державних службовців, затверджених Кабінетом Міністрів України.
7. Частина 1 ст. 49 закріплює, що встановлення премій службовцям місцевого самоврядування здійснюється керівником служби залежно від особистого внеску службовця місцевого самоврядування в загальний результат роботи органу місцевого самоврядування відповідно до Положення про преміювання службовців місцевого самоврядування, затвердженого відповідною сільською, селищною, міською, районною в місті (у разі створення), районною, обласною радою.
8. Частина 3 ст. 51 визначає, що Положення про заохочення службовців місцевого самоврядування затверджується відповідною сільською, селищною, міською, районною в місті (у разі створення), районною, обласною радою.
9. Частина 2 ст. 85 закріплює, що професійне навчання виборних посадових осіб здійснюється відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Деякі інші норми закону також містять відсилання до підзаконних правових актів. При цьому звертає на себе увагу надзвичайно високий рівень зарегульованості відносин у сфері муніципальної служби з боку держави.

З наведеної інформації ми бачимо, що переважна більшість правозастосовних актів ухвалюється саме органами державної влади. При цьому найвищий рівень впливу спостерігається саме з боку виконавчої гілки, коли ключові положення та порядки організації служби для сфери місцевого самоврядування затверджує Кабінет Міністрів України. Такі його дії повністю віддзеркалюють підходи вже застосовані до державної служби, де Уряд відповідно до спеціального Закону «Про державну службу» затверджує аналогічні акти. Однак для служби в органах місцевого самоврядування, на наш погляд, мають застосовуватись інші підходи.

В контексті реформи децентралізації влади це викликає певне здивування та заперечення, оскільки місцеве самоврядування в Україні має гарантувати собі організаційну самостійність (ст. 4 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Така організаційна самостійність, зокрема, означає відмінність місцевого самоврядування та його специфіку порівняно з державною владою. Запровадження окремої служби в цій системі публічної влади спрямовано саме на позначення такої ідентичності й не повинно передбачати автоматичного транслювання на неї всіх підходів, застосованих до державної служби. Водночас така трансляція відбувається, при цьому запроваджуються не лише ідентичні зразки правозастосовних актів, а й аналогічні суб’єкти з числа органів державної влади, які ці документи мають ухвалити.

На наш погляд, такий підхід є хибним та суперечить засадам децентралізації влади в Україні, реформа якої відбувається з 2014 року й включає, зокрема, кадровий напрямок. Вважаємо, що більшість актів у системі місцевого самоврядування, які стосуються службових відносин, мають ухвалювати саме органи місцевого самоврядування. Органи державної влади мають обмежитися методологічними заходами та, як максимум, запропонувати певні примірні для органів місцевого самоврядування зразки актів. Свого часу ми вже мали ситуацію, коли актами Кабінету Міністрів України установлювалися типові посади та штати в органах місцевого самоврядування й положення яких були визнані неконституційними. Вважаємо, що нинішня ситуація з ухваленням подібних документів у майбутньому може стати предметом суперечок.

Аналогічної критики заслуговують і положення закону, які передають право затверджувати типові положення центральному органу виконавчої влади, функції якого виконує Національне агентство з питань державної служби. При цьому звертає увагу, що це агентство має концентруватися саме на державній службі, проте в Положенні про нього закріплено, що воно бере участь у формуванні державної політики у сфері служби в органах місцевого самоврядування, а не формує таку політику безпосередньо.

У зв’язку з цим виникає питання, який же орган влади має формувати вказану політику й чи формується вона взагалі. Фактично таким органом має виступати Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України, однак в Положенні про нього закріплені досить широкі його повноваження — у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою, житлової політики, тобто без конкретизації положень про службу. У світлі такої нечіткості та неповної визначеності сфери підвідомчості муніципальної службової діяльності можуть виникати проблеми з розмежуванням повноважень центральних органів виконавчої влади по впливу на ці відносини.

Вважаємо, що низка правозастосовних актів, пов’язаних з реалізацією положень Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», має бути самостійно ухвалена на рівні органів місцевого самоврядування, які, знаючи свої реальні можливості (організаційного, матеріально-фінансового, кадрового, інфраструктурного та іншого характеру) можуть більш об’єктивно та чітко врегулювати необхідні відносини й вирішити відповідні питання. Зокрема, це стосується типового положення щодо ведення та зберігання особових справ службовців місцевого самоврядування, прийняття якого передбачено ч. 4 ст. 34 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», питань проходження стажування службовцями, питань організації службової діяльності в цілому та інші.

Висновки. На наш погляд, під час регулювання муніципальної служби не слід застосовувати вже апробовані моделі державної служби. Це різні за характером, порядком здійснення, порядком організації контролю тощо правові інститути. У сфері муніципальної служби мають бути напрацьовані власні акти, ключовими розробниками яких повинні стати самі органи місцевого самоврядування. Крім того, органам місцевого самоврядування має бути запропонована дискреція при обранні моделей муніципальної служби на своїх територіях. В основу розробки таких моделей мають бути покладені розміри території, кількість населення, обсяги комунальної власності, кількість службовців, система виконавчих органів місцевої ради, матеріально-фінансові та історичні чинники. Тільки таким чином вдасться зберегти самобутність місцевого самоврядування та гарантувати його здійснення в інтересах територіальної громади.

Рекомендації. Результати даного дослідження можуть знайти застосування при удосконаленні чинного законодавства, зокрема Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», а також системи правозастосовних актів. Крім того, дані дослідження можуть використовуватися при удосконаленні правозастосовної діяльності, а також у процесі підготовки фахівців у сфері муніципального права.

Олексій Лялюк,
кандидат юридичних наук, доцент,
доцент кафедри державного будівництва
Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого,
експерт Мережі UPLAN

Публікацію підготовлено експертом Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN в рамках проєкту «Програма сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст цієї публікації є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів і не обов’язково відображає погляди USAID або уряду США.

Список використаних джерел:

1. Про службу в органах місцевого самоврядування: Закон України від 07.06.2001 № 2493-III. Відомості Верховної Ради України. 2001. № 33. ст. 175.
2. Про службу в органах місцевого самоврядування: Закон України від 02.05.2023 № 3077-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3077-20#Text