23 серпня Уряд схвалив внесений МВС проєкт розпорядження щодо затвердження Плану заходів на 2023-2027 роки, який спрямований на реалізацію Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку (2023). Запропонований план заходів відображає зобов’язання України у межах європейської інтеграції, передбачені Угодою про асоціацію між Україною та ЄС.

Що передувало схваленню Плану?

План заходів розроблений на виконання Указу Президента України від 11.05.2023 № 273, яким затверджено Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України. Він враховує рекомендації Європейської Комісії, викладені у Звіті про прогрес України в рамках Пакета розширення ЄС від 8 листопада 2023 року. План заходів також є одним із пріоритетів адаптованої Річної національної програми на 2024 рік у межах співпраці з НАТО.

План заходів був розроблений Міжвідомчою робочою групою, діяльність якої координував Офіс Генерального прокурора (Наказ Генерального прокурора від 12 липня 2023 року № 189). Міжвідомча робоча група завершила свою роботу 18 березня цього року. Надалі План заходів перебував у процесі погодження з усіма залученими до реалізації органами влади. Оскільки ОГП не входить до системи виконавчої влади, а є частиною системи правосуддя, то представленням проєкту Плану в Уряді опікувалось Міністерство внутрішніх справ, яке серед інших завдань формує та реалізує політику у правоохоронній сфері (забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також надання поліцейських послуг — п. 1 Положення про МВС).

Водночас План заходів містить не лише заходи щодо реформування органів правопорядку або органів, що наділені функцією досудового розслідування кримінальних правопорушень (Нацполіція, НАБУ, БЕБ, ДБР та СБУ), а й правоохоронних органів, органів виконавчої влади з контрольними повноваженнями та органів прокуратури. З огляду на це назва документа «реформування органів правопорядку» є суттєво вужчою за його зміст, що серед іншого викликано переговорним процесом з ЄС, який виставляє універсальну рамку, яка охоплює всю сферу кримінальної юстиції.

Таким чином Комплексний стратегічний план та План заходів до нього містять положення не лише щодо інституційних реформ, а й стосовно розвитку кримінального процесу, впровадження формалізованої кримінальної політики, а також стосовно питань громадського контролю за діяльністю цих органів.

Які ключові положення цього Плану?

План заходів містить детальний перелік заходів (150 сторінок) щодо реалізації Комплексного стратегічного плану (2023). Ним визначено стратегічні пріоритети реформування органів правопорядку згідно з найвищими європейськими стандартами. 

Очікується, що реалізація Плану заходів забезпечить проведення реформ у сфері діяльності органів правопорядку та прокуратури, що дадуть змогу вирішити низку проблемних питань, а саме:

1) відсутність сталої та послідовної кримінальної політики. Для розвʼязання цієї проблеми серед іншого планується:

• надання повноважень Уряду щодо розроблення, затвердження та впровадження концепції кримінальної політики;
• впровадження Національного плану із запобігання злочинності на середньостроковий період, на підставі якого прийматимуться щорічні регіональні та місцеві програми запобігання злочинності з метою запровадження системи раннього запобігання та прогнозування злочинності;
• впровадження практики звітування керівників органів правопорядку, Генерального прокурора, голів профільних комітетів Парламенту щодо ефективності реалізації державної кримінальної політики;
• ухвалення Закону «Про кримінальну статистику»;
• впровадження періодичних кримінологічних досліджень (crime surveys) щодо стану злочинності, де вимірюються не лише дані офіційної статистики, а інформація від людей, які потерпілі від кримінальних правопорушень та анонімних віктимологічних опитувань (victimology survey, self-report survey);
• впровадження системи оцінки загрози тяжких кримінальних правопорушень та організованої злочинності (SOCTA);
• посилення координаційної ролі органів прокуратури загалом і, зокрема, Генерального прокурора, щодо органів правопорядку під час здійснення ними повноважень з протидії злочинності;
• закріплення за органами правопорядку та прокуратури повноважень ініціювати проведення кримінологічної експертизи законів та їх проєктів, зміни до Регламенту ВРУ та Закону «Про правотворчу діяльність» щодо обовʼязковості таких висновків тощо.

2) критичні проблеми кримінального провадження, зокрема надмірну тривалість досудового розслідування, обвинувальний ухил, порушення прав потерпілих тощо. Для розвʼязання цієї проблеми серед іншого планується:

• посилення захисту учасників кримінального провадження, орієнтація на права потерпілого. Розширення процесуальних можливостей участі потерпілого в кримінальному провадженні у формі приватного обвинувачення з урахуванням мети поступової адаптації законодавства України до права (acquis) ЄС;
• удосконалення правових засад інститутів припинення кримінального переслідування, досудової пробації, угод про примирення і медіації в межах кримінального провадження (diversionary measures; plea bargain);
• припинення кримінального переслідування за умови укладення угод у кримінальному провадженні, які передбачатимуть відшкодування збитків, сплату штрафу або вжиття інших альтернативних заходів вирішення кримінально правових спорів (transactions);
• чітке розмежування підслідності органів правопорядку, надання прокурору дискреційних повноважень щодо зміни підслідності, уточнення правових наслідків порушення правил підслідності кримінальних правопорушень;
• удосконалення процесуального порядку створення та діяльності груп прокурорів, слідчих груп, міжвідомчих слідчих груп;
• розкриття змісту понять процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, організація досудового розслідування, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку, розмежування функцій прокурора і керівника органу досудового розслідування щодо цих функцій тощо;
• розширення меж дискреції прокурора: на початковому і завершальному етапах досудового розслідування з урахуванням необхідності забезпечення пріоритезації кримінальних проваджень; щодо застосування альтернативних форм вирішення кримінально правових конфліктів;
• зміна підходів до інституту повідомлення про підозру шляхом його визначення виключно як повідомлення особи, що містить повні дані, які є достатніми для здійснення захисту від підозри в учиненні конкретного кримінального правопорушення;
• запровадження в межах здійснення судового контролю порядку призначення позапланових виїзних ревізій та позапланових перевірок у кримінальному провадженні із забезпеченням дієвих гарантій для унеможливлення здійснення тиску на бізнес;
• реформа інституту забезпечення безпеки учасників кримінального провадження з метою побудови комплексної та ефективної системи їх державного захисту, передусім заявників, викривачів, потерпілих та свідків, зокрема створення Національної служби гарантування безпеки учасників кримінального провадження (впровадження рекомендацій РЄ щодо надання державам-членам щодо питань захисту свідків і осіб, які співпрацюють з правосуддям (CM/Rec(2022)9);
• ухвалення Закону про засади створення та функціонування системи відшкодування шкоди жертвам насильницьких кримінальних правопорушень, включно з потерпілими від воєнних злочинів, учинення яких поєднане з насильством стосовно потерпілої особи (впровадження компенсаційного механізму на виконання вимог Конвенції РЄ від 24.11.1983 № ETS N 116).

3) нечіткість у розмежуванні компетенції та повноважень різних органів правопорядку, дублювання їхніх функцій, відсутність єдиного підходу до організаційно-правового забезпечення їх діяльності. Для розвʼязання цієї проблеми серед іншого планується:

• уніфікація їхнього правового статусу, зокрема аудит чинних повноважень та подальше ухвалення Закону України «Про органи правопорядку»;
• впровадження інституту детективів в усі органи правопорядку (наразі лише НАБУ та БЕБ);
• ухвалення Концепції реформування органів військового правопорядку України (військової юстиції) у післявоєнний період;
• впровадження комплексу заходів, спрямованих на розвиток (розроблення необхідних законодавчих змін) СБУ як державного органу спеціального призначення з правоохоронними функціями;
• розробка Проєкту Закону «Про кримінальну розвідку» (Criminal Intelligence) як систему гласних і негласних пошукових, розшукових заходів і засобів, що ґрунтуються на аналітиці (кримінальний аналіз, правоохоронна діяльність, керована аналітичною розвідкою (ILP модель) — фактично реформа інституту оперативно-розшукової діяльності;
• удосконалення правових засад співпраці з Європолом, Європейським центром боротьби з кіберзлочинністю, Європейською міграційною мережею тощо.

4) недосконалість механізмів призначення на посади просування по службі, застаріла система управління кадрами, наявність корупційних ризиків діяльності органів правопорядку та прокуратури. Для розвʼязання цієї проблеми серед іншого планується:

• добір на посаду керівника органу правопорядку (крім СБУ) та вищі керівні посади в ньому здійснюється винятково на підставі конкурсу на основі професійних компетенцій і доброчесності з урахуванням кращих національних та міжнародних практик проведення конкурсних процедур;
• визначення основних критеріїв оцінки ефективності та якості роботи органів правопорядку та прокуратури, а також системи їх оцінювання — впровадження єдиної системі КРІ з урахуванням спеціалізації органу. Зокрема мова йде про економічну результативність витраченого ресурсу органу на виконання визначених законодавством завдань, тобто впровадження певних підходів економічного аналізу права (EAL) та показники інтегрування гендерного підходу й ефективної протидії проявам дискримінації. Прямо декларується відмова від використання статистичних показників для оцінки якості роботи органів правопорядку та прокуратури;
• розроблення та затвердження Генеральним прокурором стандартів здійснення досудового розслідування кримінальних правопорушень, у тому числі окремих їх видів і відповідно до спеціалізації, запровадженої в органах правопорядку та прокуратури. Зокрема з метою належного функціонування інструментів пріоритезації кримінальних проваджень та оцінювання результатів роботи детективів та прокурорів;
• запровадження системи моніторингу оцінювання ефективності заходів впливу на корупційні ризики в органах правопорядку та прокуратури;
• впровадження інституту доброчесності для перевірки працівників усіх органів правопорядку та прокуратури, визначення критеріїв доброчесності та єдиного (однакового механізму їх перевірки);
• впровадження типового етичного кодексу для працівників органів правопорядку;
• модернізація механізму дисциплінарної відповідальності працівників органів правопорядку (крім СБУ), утворення незалежних дисциплінарних комісій з перевірки доброчесності та професіоналізму із залученням національних та міжнародних експертів;
• розроблення стратегії роботи з кадрами (HRM Strategy) в органах правопорядку та прокуратури;
• гарантії реінтеграції ветеранів війни в органах правопорядку та прокуратури, упровадження інклюзивних програм з метою підтримки їх повернення на службу з належним урахуванням особливих умов, необхідних для виконання ними своїх обов’язків тощо.

5) застаріла система відомчої освіти, що конфліктує з правничою освітою та потребує модернізації. Для розвʼязання цієї проблеми серед іншого планується:

• здійснення комплексного аудиту освітніх потреб органів правопорядку;
• ухвалення Концепції розвитку вищої освіти, що здобувається у відомчих навчальних закладах та навчальних закладах із відповідним напрямом навчання;
• розмежування підготовки правників та фахівців з правоохоронної діяльності тощо.

А також питання комплексної цифрової трансформації, впровадження електронного кримінального провадження на всі органи досудового розслідування та прокуратуру, посилення парламентського та громадського контролю за діяльністю цих органів (право на громадський нагляд), проведення регулярних консультацій з громадськістю, проведення щорічного соціологічного зовнішнього моніторингу діяльності органів правопорядку та прокуратури, проведення регулярних опитувань серед населення, зокрема із залученням представників правничих професій, громадських обʼєднань та інших заінтересованих сторін, зокрема в регіонах (зовнішня оцінка) тощо.

Які проблеми з цим Планом?

Ухвалення Плану пройшло радше непоміченим для суспільства, адже потребує належної фахової оцінки якості цього документу. До того ж він дуже великий за обсягом та стосується вкрай широкого спектра питань у сфері кримінальної юстиції. Спробуємо узагальнити та розібрати різні зауваження, що вдалося почути й побачити автору цієї статті, при цьому, не заперечуючи певні проблеми, але й не підтримуючи жодне із зауважень у повному обсязі як пряму провину органів влади. Отже,

1) «План не обговорювався публічно з громадянським суспільством і взагалі про його підготовку не було нічого відомо».

Частково правда, адже документи у сфері державної (публічної) політики в Україні обговорюється по-різному — від повністю закритого процесу до доволі широких консультацій з громадськістю (як це робить останнім часом, наприклад, НАЗК). Водночас, як член Міжвідомчої робочої групи з підготовки Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку (2022-2023) та Плану заходів до нього (2023-2024), про який йде мова у цій статті, не можу не зауважити, що проєкт Плану заходів обговорювався з представниками фахових спільнот, науковцями, міжнародними експертами (КМЄС, Pravo-Justice, Рада Європи, IDLO та інші).

Також була низка зустрічей із представниками громадянського суспільства, які так чи інакше співпрацюють з Офісом Генерального прокурора у різних форматах. Врешті, КМЄС проводили низку зустрічей у Києві та Львові (можливо ще десь, не можу пригадати точно) з громадськістю. Хоча я можу погодитись, що інколи подібні зустрічі мають формальний характер, проте робоча група прислухалась до будь-яких змістовних коментарів до своєї роботи. Наприклад, у питанні реформування відомчої юридичної освіти (та правничої освіти в цілому), яке є як то кажуть highly sensitive, певні громадські організації, які багато років працюють системно над цією проблемою, допомогли суттєво вдосконалити первинну редакцію положень. Так було і з деякими іншими положеннями проєкту Плану.

2) «між ухваленням Комплексного стратегічного плану (11 травня 2023 року) і цим Планом (23 серпня 2024 року) пройшло багато часу, який втрачено і жодні реформи не відбувались».

Дійсно, це фактичні дані, які можна побачити у реквізитах документів і неможливо спростувати. Понад те, у березні 2024 року була низка повідомлень від органів влади та проєктів міжнародної-технічної допомоги щодо того, що робоча група завершила роботу і схвалила проєкт Плану заходів. Насправді основна робота була проведена ще влітку-восени 2023 року, проте з огляду на велику кількість органів влади, що залучені до його виконання, процес узгодження позицій затягнувся. Те саме стосується і проходження проєкту Плану заходів в Уряді.

Звісно, нам хотілось би, щоб План заходів був ухвалений одразу за Комплексним стратегічним планом реформування органів правопорядку (який де-факто є Концепцією), проте, повторюсь, у документах із таким широким колом виконавців це дійсно дуже довгий процес. Варто також зауважити, що проєкт Плану проходив оцінювання з боку європейських партнерів, що потребувало перекладу, двосторонніх зустрічей-консультацій тощо. Водночас це не означає, що за цей рік жодних дій з реалізації Комплексного стратегічного плану не відбувалось — з багатьох питань утворено робочі групи, підготовлено проєкти нормативно-правових актів, а окремі з них були ухвалені уже під час проходження проєкту Плану в Уряді (наприклад, т.зв. Закон про «перезавантаження БЕБ»).

3) «План заходів не вирішує нагальних проблем — питання військової юстиції, притягнення до відповідальності за міжнародні злочини, реформу СБУ, БЕБ тощо».

Частково так, частково ні. В Плані є положення щодо системи військової юстиції, реформи СБУ, БЕБ і так далі. До того ж у профільному комітеті Парламенту є певні напрацювання щодо військової юстиції, ОГП минулого року ухвалив Cтратегічний план щодо реалізації повноважень органів прокуратури у сфері кримінального переслідування за вчинення міжнародних злочинів на 2023–2025 роки, а реформа СБУ ухвалена в першому читанні у 2021 році (проєкт Закону № 3196-д від 26.10.2020).

Не буду заперечувати, що це політичні питання, які за браком консенсусу було відкладено «у довгий кошик». Багато положень плану виключать СБУ, з огляду на їх окремий правовий статус. Проте загальний підхід лишається незмінним — СБУ має поступово перетворитись на класичний контррозвідувальний орган, відповідно до європейських стандартів, а функція досудового розслідування кримінальних правопорушень перейти до іншого органу правопорядку (чи реформованого ДБР, чи до новоутвореного).

Проте сьогодні СБУ розслідує у великих масштабах як державну зраду, колабораційну діяльність, так і воєнні злочини. Цих проваджень десятки тисяч, що зумовлено війною, й процес передачі їх до іншого органу правопорядку може негативно вплинути на ефективність розслідування цих злочинів в умовах війни. Це не означає, що це неможливо, проте складно.

Інший приклад — Бюро економічної безпеки. Поки розроблявся План заходів Парламент здійснив значні кроки до розвʼязання проблеми. Тому довелось передбачити положення, що мають бути виконані вимоги Закону «про перезавантаження БЕБ» щодо поступової атестації, обрання нового директора БЕБ тощо. Проте План заходів говорить і про більш системні речі — перегляд функціоналу, розвиток аналітичних підрозділів, надання альтернативних кримінальному переслідуванню інструментів, звуження підстав для перевірок та розширення судового контролю тощо. Гарно говорити, що «атестація, міжнародні партнери та внутрішній аудит» вирішать усі проблеми, проте цього недостатньо, це лише перший крок.

4) «План заходів не пропонує радикальних реформ: атестації поліцейських чи прокурорів, деполітизацію посади Генерального прокурора, ліквідацію і створення нових органів тощо».

План заходів передбачає конкурси на керівні посади та вище керівництво. Насправді конкурси на голів БЕБ, ДБР та НАБУ уже існують, проте в Нацполіції, СБУ — ні. З Нацполіцією, яка має статус ЦОВВ, жодних проблем немає. З СБУ — знову ж таки, консенсусу немає, з огляду на функції цього органу. Водночас Генеральний прокурор у нас призначається та звільняється (шляхом висловлення резолюції недовіри) простою більшістю, і це проблема, яку критикує Єврокомісія. Тож деполітизація органів правопорядку та прокуратури потрібна і така програма максимум пропонувалась, зокрема мною, але робоча група підтримала стриманий варіант, згаданий вище. Це гарний старт і важливий крок, який складно уявити ще декілька років тому у планах Уряду.

Я уже зазначав, що скептично ставлюсь до кадрових змін шляхом атестації. Не тому, що вони не дають результатів чи на практиці масово скасовуються судовими рішеннями (це питання нормативно-правового забезпечення, яке можна вирішити), а тому, що це лише один крок поряд із системними інституційними змінами та вдосконаленням законодавства. Як фахівець з кримінальної юстиції зазначу, що, на мій погляд, найбільш революційними частинами цього Плану є розділи 2 і 3 — щодо кримінальної політики та змін до кримінального, кримінального процесуального законодавства. Розширення меж дискреції прокурора, впровадження пріоритезації та формалізованої кримінальної політики, впровадження альтернативних кримінальному переслідуванню засобів вирішення кримінально-правових конфліктів, посилення захисту прав потерпілого, вдосконалення інституту захисту потерпілих, свідків та викривачів, реформа експертного забезпечення кримінального провадження тощо…

Тобто питання кадрів є важливим (внутрішні перевірки, доброчесність, єдині етичні кодекси тощо — це все уже є в Плані), але ще важливіші процесуальні інструменти, які застосовують детективи, прокурори з одного боку та інституції для оцінки рівня злочинності та стратегічного планування її протидії — з іншого.

Деякі механізми з іноземного досвіду спеціально позначались латиницею — crime survey, victimology survey, self-report survey, transactions, plea-bargain, crime analysis тощо недарма, адже вони хоча і є частково у нашому законодавстві, проте в суттєво обмеженому вигляді, що підважує їх ефективність. Врешті, чого лише варте впровадження підходів економічного аналізу права (ідеї Р. Познера, Г. Калабрезі та інших) під час оцінювання детективів та прокурорів. На етапі розробки проєкту Плану ці ідеї артикулювались ще чіткіше, проте у фінальній редакції теж згадуються. Все залежить від способу імплементації.

Остання фраза є найважливішим щодо будь-якого документу у сфері державної (публічної) політики, адже імплементувати ті чи інші заходи можна по-різному. Багато гарних ідей «зникають» за узагальненими заходами саме для того, щоб потім виконавці могли «маневрувати» і фактично їх не виконувати. Це доля будь-якого подібного документу і я б не покладав провину за це на розробників документа. Це означає інше — що моніторинг стану виконання Плану заходів має відбуватись не формально (є захід, є строк, є виконавець), а змістовно, тобто чи дійсно досягнуто поставленої мети, чи дійсно запропоноване рішення відповідає європейським стандартам та практикам, чи дійсно воно розвʼязує проблему. Тож ми на початку шляху, зокрема євроінтеграційного шляху у сфері органів правопорядку, не в середині чи його кінці.

Врешті, ухвалення Плану заходів важливе не лише з позиції виконання євроінтеграційних зобовʼязань України, а й з огляду на той факт, що це системне бачення розвитку органів прокуратури та правопорядку на декілька років вперед, що є частиною державної (публічної) політики, яка є вкрай важливою в умовах воєнного стану. Так, він не відповідає на всі питання, проте визначає основні напрями, над якими працюватиме система кримінальної юстиції найближчі роки. Фактично з 2020 року таких планів не було взагалі, лише реформування в «турбо-режимі», що кожного разу викликало подив європейців, які не могли зрозуміти куди ж рухається система правопорядку в Україні. Окремі стратегії, Державна антикорупційна програма та інші хоча і містили заходи щодо системи правопорядку, проте не були єдиним системним документом, який був би предметом дослідження національних та іноземних фахівців.

Євген Крапивін,
експерт із кримінальної юстиції Центру політико-правових реформ,
координатор експертної групи «Організація та діяльність органів правопорядку» Мережі UPLAN