Бюджет перебуває у сильній залежності з усіма сферами життєдіяльності територіальної громади: з одного боку, він залежить від процесів, що відбуваються, а з іншого – впливає на них. Для бажаного результату потрібне системне підпорядкування бюджетного планування цілям, які визначає орган місцевого самоврядування (ОМС).
Цілісно пріоритети місцевої політики сформовані у системі планування, яка включає стратегічне планування, планування реалізації стратегії, та короткострокове планування.
На різних горизонтах планування публічної політики доступні різні технології бюджетування та інструменти гармонізації бюджетної політики з планами розвитку.
Скажімо, стратегічне бюджетне планування має враховувати пріоритети та завдання, визначені у стратегії розвитку. Відповідно середньострокові бюджетні плани – підпорядковані планам реалізації стратегії розвитку громад. Аналогічно щорічні бюджети мають бути орієнтовані на виконання річних програм соціально-економічного розвитку.
Наявність усіх видів планів розвитку, а також відповідних видів бюджетного планування, – перша умова формування цілеспрямованої бюджетної політики.
Базовий період бюджетування – середньострокове планування. Саме тут відкриваються можливості для узгодження бюджетних параметрів зі стратегічними цілями, на відміну від щорічного планування бюджету, що ігнорує майбутні витрати та вигоди й використовує базу минулорічних бюджетів (див. Бюджетний кодекс України).
Середньострокове бюджетування потребує перегляду секторів, програм та проектів. Це дозволить зрозуміти, як удосконалити витрати, щоб відповідати встановленим стратегічним цілям. Водночас середньострокове бюджетування значно послаблює вплив негативних чинників щорічного бюджетного планування, зокрема короткозорість, консерватизм та .
Дієвість та реалістичність планів ОМС переважно залежить від узгодженості системи планів із системою бюджетування.
Владі доступні дві основні групи інструментів, які можуть гармонізувати бюджетування зі стратегічним плануванням:
Рис. 1. Підпорядкування бюджетування стратегічному плануванню
Україна зробила важливі кроки стосовно запровадження середньострокового бюджетного планування. Створюються передумови для узгодження бюджетної політики зі стратегічними пріоритетами, визначеними у програмних документах.
Зокрема, внесені на початку 2019 року зміни до Бюджетного кодексу України передбачили запровадження:
Прогноз місцевого бюджету містить:
Отже, прогноз місцевого бюджету допомагає узгодити основні кількісні бюджетні параметри зі стратегічним плануванням на рівні територіальної громади на середньострокову перспективу (цифра 1 на рис. 1).
Програмно-цільове бюджетування дозволяє узгодити зі стратегічними планами ще й якісні параметри бюджету. Ключові параметри, за якими бюджетна політика узгоджується зі стратегічним плануванням, – мета витрат, завдання та очікувані результати.
В Україні програмно-цільовий метод бюджетування передбачає розробку документів, які визначають орієнтири для різних горизонтів бюджетного планування:
Стратегічний план діяльності головного розпорядника бюджетних коштів визначення визначає його мету (місію), стратегічні цілі, завдання та показники результатів виконання на певний період відповідно до стратегічних цілей та пріоритетів соціально-економічного розвитку[1].
При підготовці стратегічного плану необхідно забезпечити відповідність стратегічних цілей органу планування – стратегічним цілям та пріоритетам розвитку територіальної громади, які визначені у стратегічних і програмних документах.
Як результат, застосування стратегічного плану головного розпорядника бюджетних коштів створює умови для забезпечення зв’язку бюджетування та стратегічного планування розвитку громади.
Річні бюджетні програми повинні враховувати стратегічні плани діяльності. Основні компоненти бюджетних програм – мета, завдання та очікувані результати – мають відповідати аналогічним складовим стратегічних планів.
Це створює умови для спрямування бюджетних видатків на заходи, визначені стратегічними планами діяльності. При цьому досягається очікуваний результат – у формі створеного продукту, величини видатків, очікуваних ефективності та якості.
Інструментарій програмно-цільового бюджетування дозволяє не лише забезпечити виконання бюджету, а й сприяти реалізації стратегічного плану головних розпорядників бюджетних коштів.
Але тут виникає важлива задача: узгодити завдання головних розпорядників бюджетних коштів, які передбачені у стратегічних планах їхньої діяльності, з параметрами бюджету (цифра 3 на рис. 1).
У такому разі з’являється два завдання:
Щоб обґрунтувати потребу додаткових ресурсів у бюджетних запитах, слід аргументувати важливість завдань, які неможливо виконати без відповідних ресурсів, та їхню перевагу порівняно з іншими бюджетними програмами. Відтак ця проблема зазвичай вирішується у дискусії щодо ефективності різних бюджетних програм. Як наслідок, бюджетні ресурси коригуються на основі оцінки ефективності бюджетних програм.
Узгодженість бюджетування зі стратегічним плануванням дозволяє досягати таких результатів:
З огляду на зазначене, сьогодні органи місцевого самоврядування мають можливість застосовувати комплекс інструментів для узгодження своєї бюджетної політики з визначеними цілями у Стратегіях розвитку. Це стане запорукою не лише успішності реалізації затверджених планів розвитку, а й більш виваженому програмуванню розвитку територіальних громад та зростанню ефективності місцевих бюджетів.
Богдан Малиняк, к.е.н., голова ГО «ЕАГ «Акцент»,
експерт Мережі публічного права та адміністрації UPLAN