Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Подальше існування України як суверенної та незалежної, демократичної, соціальної, правової держави неможливе без забезпечення ефективного функціонування системи органів публічної влади та її інтенсивного вдосконалення. Але повномасштабне вторгнення військ Російської Федерації визначально вплинуло на хід реформ сфери публічного адміністрування в країні. Інтенсивні бойові дії перешкоджають не тільки трансформації інституцій публічної влади, але й самому їхньому функціонуванню.
Але далеко не завжди цей вплив враховується очільниками органів влади та народними депутатами, за якими завжди залишається «останнє слово» в царині будь-якої реформи. Так, наприклад, досі залишається в силі запроваджена ще у 2020 році вимога законодавства про утворення Центрів надання адміністративних послуг в усіх громадах до 1 січня 2024 року [3] — дотримання цієї вимоги ставиться в залежність виключно від державного фінансування, а не від безпекової ситуації чи перебування громади в зоні ведення бойових дій. Таким чином, управлінські рішення у сфері організації надання адміністративних послуг приймаються без достатнього врахування реального стану справ у громадах.
Не сильно сприяє формуванню об’єктивного уявлення про реальний стан справ і Порядок проведення моніторингу якості надання адміністративних послуг, затверджений Кабінетом Міністрів України у 2021 році [2]. По-перше, показники моніторингу не передбачають оцінювання стану дотримання усіх вимог Закону України «Про адміністративні послуги» (зокрема, наявність на офіційному вебсайті інформації про режим доступу до приміщення, відповідність графіка прийому суб’єктів звернень вимогам законодавства, наявність на вебсайті інформаційних карток адміністративних послуг тощо). По-друге, навантаження працівників ЦНАП додатковою роботою зі здійснення такого моніторингу забирає додатковий час і ресурси, що не сприяє якості оцінювання та задоволеності персоналу. По-третє, моніторинг здійснює орган місцевого самоврядування, який в цьому процесі є зацікавленою стороною, що може негативно вплинути на об’єктивність оцінювання. Таким чином, виникає потреба здійснення незалежного оцінювання організації процесу надання адміністративних послуг.
Особливо актуальним це є для східних регіонів України. В цих областях ворожа пропаганда й досі намагається знецінити дієвість та приязність української держави до своїх громадян. І саме продовження впровадження якісних адміністративних послуг як нового формату взаємодії влади з громадянами дозволить ствердити ідею про успішність Української держави та її приязність до своїх громадян. І тому необхідність об’єктивної оцінки стану дотримання вимог законодавства України щодо організації процесу надання адміністративних послуг набуває високого рівня значущості задля забезпечення національної безпеки країни.
На жаль, організована громадськість, яка в сьогоденній Україні є незаангажованим суб’єктом, спроможним об’єктивно оцінювати діяльність органів влади, приділяє недостатньо часу моніторинговій діяльності у сфері надання адміністративних послуг. Останнім помітним оцінюванням ЦНАП був проєкт «Посилення ролі громадянського суспільства у забезпеченні демократичних реформ і якості державної влади», який реалізовував Центр політико-правових реформ (ЦППР) за фінансової підтримки Європейської Комісії у 2019 році [6].
Після цього доволі велика увага продовжила активно приділятися сфері адміністративних послуг з боку громадських організацій та міжнародних програм, які ними реалізуються. Такими є програми «Ukraine – Local Empowerment, Accountability and Development» («U-LEAD з Європою») та «Електронне урядування задля підзвітності влади та участі громади» («EGAP»), Проєкт «PROSTO» тощо (деякі з них активно працюють у сфері адмінпослуг ще з 2016 року). Чимало інституцій громадянського суспільства також займаються цією сферою. Такими є, зокрема, згаданий вже ЦППР, «Дніпровський центр соціальних досліджень», «Фонд місцевої демократії» (Харків), а також Громадська мережа публічного права та адміністрації UPLAN. В рамках їхньої діяльності проведено достатньо багато моніторингових та просвітницьких заходів, є багато аналітичних матеріалів. Проте, ті з цих досліджень, які мають моніторинговий характер, або мають вузьку дослідницьку базу, або не зосереджені на оцінюванні дотримання законодавства, або мають значні методологічні обмеження.
Так, наприклад, восени 2022 року в рамках проєкту «Полегшення доступу до адміністративних послуг та підвищення їхньої якості в умовах війни в Україні», що реалізовував ЦППР разом із регіональними партнерами з Мережі UPLAN за фінансової підтримки «DT Institute» (США), було здійснено оцінювання роботи ЦНАП міст Київ, Харків, Дніпро та Львів [5]. Проєкт був досить актуальним та важливим (адже він включав декілька досліджень), але замала кількість об’єктів оцінювання (ЦНАП) навряд чи дозволяє зробити висновки про стан ситуації в усій країні. До того ж зазначені громади є надзвичайно спроможними й володіють колосальними матеріально-фінансовими та інтелектуальними ресурсами, а тому сприймати ці приклади як типові для усієї України абсолютно безпідставно.
У серпні-грудні 2023 року в рамках реалізації проєкту «Підтримка формування державної політики розвитку місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» за фінансової підтримки «U-LEAD» Фонд «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва провів два соціологічних опитування щодо сфери надання адміністративних послуг [4]. У цих опитуваннях вивчалася тільки громадська думка (що теж дуже важливо), але не здійснювалася оцінка дотримання вимог законодавства України щодо організації надання адміністративних послуг. Дослідники оцінили суб’єктивні емоції людей, які не є кваліфікованими експертами.
Окрім цього, восени 2023 року «Всеукраїнська асоціація центрів надання адміністративних послуг» спільно з Комітетом Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування в рамках проєкту, що реалізується Академією Фольке Бернадотта за фінансової підтримки Швеції, здійснила аналіз стану та практики діяльності ЦНАП під час дії правового режиму воєнного стану. Але все оцінювання звелося до п’яти online-обговорень за участі експертів Асоціації, представників військових адміністрацій та центрів надання адміністративних послуг, а також представників центральних органів виконавчої влади. Все зазначене надзвичайно актуалізує потребу громадянського оцінювання організації процесу надання адміністративних послуг у східних регіонах України.
Оцінка дотримання вимог законодавства України щодо організації надання адміністративних послуг була здійснена влітку 2023 року в рамках проєкту «Сприяння партисипативному врядуванню на сході України», який реалізовує ГО «Волонтерська ініціатива «Станція Харків» за фінансової підтримки «National Endowment for Democracy» (NED). При цьому оцінювалися територіальні громади, які є адміністративними центрами районів, утворених у результаті адміністративно-територіальної реформи 2020 року. Ці громади були обрані на роль районних центрів завдяки своїй спроможності, розвинутій інфраструктурі та наявним організаційно-кадровим ресурсам. Тому цілком обґрунтовано очікувати, що саме в цих громадах законодавство про місцеве самоврядування виконується максимально сумлінно.
В ході оцінювання територіальні громади, які перебували в тимчасовій окупації або знаходилися безпосередньо в зоні бойових дій, не оцінювалися. Для визначення окупованих та прифронтових громад використовувався «Перелік територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією», визначений наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 р. № 309 (в актуальній редакції) [1]. Таким чином, у ході здійсненого дослідження були оцінені наступні територіальні громади:
Оцінка кожної місцевої ради за кожною з позицій здійснювалася шляхом пошуку інформації на офіційному вебсайті місцевої ради.
В цілому, оцінювання дотримання вимог законодавства України щодо організації надання адміністративних послуг у територіальних громадах, які є районними центрами Східної України, дозволило встановити наступні результати:
Остання позиція має певне виправдання у прифронтовій території, що знаходиться в безпосередній близькості з бойовими діями — тут приймати отримувачів послуг до 20.00 не варто жодного дня. Однак, як не дивно, ця вимога законодавства забезпечена у прифронтовому Покровську та прикордонному Богодухові. І не зрозуміло, що заважає забезпечити дотримання цієї вимоги, наприклад, у достатньо тиловій та порівняно безпечній Полтаві. До того ж це — вимога закону, яку так ніхто й не скасував попри війну.
Таким чином, оцінювання дотримання в районних центрах Східної України вимог законодавства України щодо організації надання адміністративних послуг дозволило дійти наступних висновків.
У жодній громаді не дотримано абсолютно усіх вимог законодавства щодо адміністративних послуг. Але є позиція, яка дотримана в кожній оціненій громаді — в усіх оцінених громадах на офіційних вебсайтах ЦНАП або міської ради наявна контактна інформація. Майже в усіх оцінених громадах на сайтах розміщена інформація про режим доступу до приміщення, у якому надаються адміністративні послуги. Найгірше в оцінених громадах дотримані вимоги з розміщення на сайтах інформації про наявність поблизу ЦНАП маршрутів громадського транспорту та здійснення прийому відвідувачів до 20.00. Можливо останнє зумовлено екстремальними обставинами війни. Але далеко не всі оцінені громади перебувають на прифронтовій території.
Найповніше вимоги законодавства щодо організації надання адміністративних послуг дотримано в Кременчуці та Полтаві. Найгіршою ситуація є в Краснограді та Лубнах.
В цілому, оцінювання дозволяє констатувати, що сучасні технології публічного адміністрування достатньо широко поширені та не є чимось чужим та незнайомим у територіальних громадах, які є районними центрами Східної України. Більшість вимог до якості послуг сервісної держави в достатньо великій мірі впроваджено у всіх оцінених територіальних громадах. Проте статус районного центру не спричинив беззастережного виконання всіх вимог законодавства України про місцеве самоврядування. Тому багато сучасних технологій публічного адміністрування все ще очікують свого впровадження в територіальних громадах Східної України.
Олег Конотопцев,
кандидат наук з державного управління, доцент,
експерт Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN
Публікацію підготовлено експертом Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN в рамках проєкту «Програма сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст цієї публікації є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів і не обов’язково відображає погляди USAID або уряду США.
Список літератури:
