Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.

Ми у соціальних мережах

Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.

Ми у соціальних мережах
Поширити:
Коментарі:

Етнічні чинники анатомії децентралізації

Лип / 20
11

Заява парламенту Болгарії з протестом проти територіального реформування в Болградському районі Одеської області знов привернула увагу до етнічного чинника політиці децентралізації в Україні.

Незважаючи на намагання провайдерів реформування «відмахнутися» від цього чинника або видати його як інспірованого виключно ззовні, слід констатувати, що розробка Перспективних планів та процеси добровільного об’єднання територіальних громад були сповільнені саме у поліетнічних регіонах України.

Етнокультурні аспекти реформи децентралізації

Більшість національних меншин в Україні характеризується високим рівнем етнічної консолідації та стійкості до асиміляції, що має прояв, зокрема, у прагненні до самостійного впорядкування проблем території свого традиційного проживання.

Достатньо пригадати консультативні опитування щодо створення болгарського та угорського національних округів у 1991 р., визнання на рівні громад та районів компактного проживання мов національних меншин в якості офіційних у період дії Закону України «Про засади державної мовної політики», створення політизованих об’єднань деяких національних груп.

Про чутливість етнічного чинника свідчать також численні рішення місцевих рад в етноконтактних регіонах щодо проектів реорганізації низової та районної ланки територіального поділу, в яких для аргументації власної позиції, як правило, згадуються етнокультурні аспекти.

Резолюція Парламентської асамблеї Ради Європи від 25 січня 2017 року № 2145 щодо стану демократичних інститутів в Україні звертає увагу на необхідність врахування етнічного складу регіонів у процесах децентралізації.

Проблеми подальшого розвитку ОТГ: чи має значення етнічне забарвлення?

Зазначене вимагає вироблення загального підходу щодо врахування інтересів етнічних меншин у процесі територіальних перетворень.

У 2017-2018 роках Асоціація дослідників державного управління за сприяння Міжнародного фонду «Відродження» провела опитування експертів щодо перспектив територіальної реформи в місцях компактного проживання національних меншин.

На запитання, яким має бути процес впорядкування територіального поділу, якщо створення спроможної територіальної громади може бути здійснене через об’єднання суміжних громад, у яких домінуючими є різні етнічні групи, більшість експертів висловилися за доцільність такого об’єднання.

На недоцільності наполягали переважно представники етнонаціональних об’єднань та керівники місцевих громад. Вони визначали у зв’язку з цим можливість виникнення етнічних протиріч та напруженості, ускладнення з формуванням системи виховання та освіти рідною мовою, орієнтацією виборців на виборах голосувати за представника своєї національності всупереч діловим якостям тощо. При цьому всі експерти визначили тяжіння національних меншин до збереження або створення моноетнічних територіальних одиниць базового та районного рівнів.

Більшість експертів наголошували, що етнічний чинник не є визначальним при створенні ОТГ, і якщо відбудеться об’єднання громад з різними домінуючими етнічними групами, міжетнічні відносини залишаться без змін. При цьому, щоправда, зазначалося, що проблеми подальшого розвитку ОТГ можуть отримати етнічне забарвлення.

Зокрема, у випадку суттєвого випередження розвитку адміністративного центру ОТГ у порівнянні з її іншими територіями, якщо там домінує інша етнічна група, може призвести до уявлення «ми — вони» за етнічною ознакою. Те ж саме може відбуватися у сфері оптимізації освітньої, культурної, медичної мережі, вирішенні земельних, інфраструктурних та інших питань.

Правові й організаційні механізми узгодження та реалізації специфічних інтересів етнічних меншин

Серед правових та організаційних механізмів, які у процесі адміністративно-територіальної реформи можуть забезпечити узгодження та реалізацію специфічних інтересів етнічних колективів у межах ОТГ та у межах району, експерти запропонували:

  • намагатися не об’єднувати в одній ОТГ територіальні громади, де домінують різні етнічні групи;
  • закріпити принцип позитивної дискримінації у вигляді квот для етнічних меншин на виборах до органів ОТГ за умов її поліетнічності;
  • створювати виборчі округи з врахуванням компактного проживання представників етнічних груп;
  • делегувати етнокультурним товариствам деякі повноваження органів місцевого самоврядування у сфері культури та освіти щодо національних меншин;
  • обов’язково включати до складу виконавчих комітетів місцевих рад в поліетнічних ОТГ представників національно-культурних об’єднань;
  • унормувати можливість отримання офіційного статусу мовам меншин в місцях їх компактного проживання;
  • формувати специфічні навчальні програми з урахуванням культури етнічних меншин в школах поліетнічних ОТГ;
  • активізувати міжмуніципальне співробітництво поміж суміжними громадами з питань розвитку культури етнічних меншин з метою утримання кількома громадами національних фольклорних колективів та формування шкіл з мовами навчання національних меншин на кілька громад.

Повага до інтересів меншин є основою європейської демократії, що закріплено низкою європейських договорів, учасником яких є й Україна. Зокрема, відповідно до Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин, необхідно утримуватися від вжиття заходів, які змінюють пропорційний склад населення в місцевостях, де проживають особи, які належать до національних меншин.

Зрозуміло, що зменшення ваги певної етнічної групи в територіальному розрізі може унеможливити ефективну реалізацію інших прав національних меншин, зокрема право на використання рідної мови в усіх сферах суспільного життя.

Право етнічних меншин на мову, освіту, збереження ідентичності

У зв’язку із зазначеним прикметно, що у четвертій періодичній доповіді про виконання зазначеної Рамкової конвенції (2015 р.), вже в межах розпочатого процесу об’єднання територіальних громад, Україна звітувала про відсутність відхилень від вимог ст. 16 Рамкової конвенції.

Під захистом Європейської Хартії регіональних мов та мов меншин перебувають мови, що традиційно використовуються в межах певної території держави громадянами цієї держави, які складають групу, що за своєю чисельністю менша, ніж решта населення цієї держави, та відрізняється від офіційної мови (мов) цієї держави.

Причому під «територією, на якій використовується регіональна мова або мова меншини», розуміється географічна місцевість, де така мова є засобом спілкування певної групи осіб, що обумовлює здійснення різних охоронних і заохочувальних заходів, передбачених у Хартії.

Окрім прав на використання мови та на освіту відповідною мовою, стаття 1 Хартії наголошує на необхідності поважати кордони кожної географічної місцевості, в якій використовується регіональна мова або мова меншини, з метою забезпечення, щоб існуючий раніше або новий адміністративний поділ не створював перешкод розвиткові відповідної регіональної мови або мови меншини.

Неодмінною умовою укладання міжнародних договорів України з «материнськими» країнами основних етнічних меншин України є принцип збереження ідентичності відповідних етнічних груп. Зокрема, в Декларації про принципи співробітництва між Україною та Угорською Республікою по забезпеченню прав національних меншостей закріплено, що сторони не вживатимуть адміністративних, економічних чи інших заходів, спрямованих на асиміляцію меншостей чи на умисну зміну пропорцій населення територій, де проживають національні меншості.

У Договорі про відносини добросусідства й співробітництва між Україною та Румунією також закріплено, що сторони утримуватимуться від вжиття заходів, які змінюють пропорційний склад населення у місцевостях, де проживають особи, які належать до національних меншин, спрямовані на обмеження прав і свобод цих осіб, закріплених у міжнародних нормах і стандартах.

Відтак, зовнішні оцінки як варіантів територіального реформування, так і деяких секторальних реформ в частині етнічної складової не завжди є втручанням у внутрішні справи України, а є наслідком сучасного розуміння суверенності, коли питання демократії, у тому числі поваги до меншин, не є виключною справою національних урядів.

Європейський досвід формування територій з етнічною складовою

У процесі територіального розвитку країн Європи так чи інакше враховуються особливості етнічного складу території у форматі збереження тих територіальних одиниць, які відрізняються за своїми етнічними характеристиками від інших територій.

Так, відповідно до Закону Польської Республіки «Про національні та етнічні меншини та про регіональну мову», забороняється застосовувати засоби, що мають на меті зміну національних або етнічних співвідношень населення на територіях, де проживають національні меншини.

З метою збереження традиційного співвідношення поміж поляками та німцями, єдиним воєводством, що зберіглося у старих межах під час територіальної реформи 1999 року, стало Опольське. При виділенні повітів також враховувалося традиційне розселення німців та білорусів, що дозволило забезпечити компактність проживання представників цих меншин в деяких територіальних одиницях другого рівня.

З метою врахування етнічного складу населення під час територіальної реформи 1998 року у Словаччині відбулося подрібнення низових територіальних одиниць саме в місцях компактного проживання національних меншин, що дозволило набути «власні» громади русинам та ромам, а кількість угорських громад сягнула майже 400.

Аналогічні процеси спостерігалися і в процесі територіальної реформи 2001 року у Литві щодо поляків, у Грузії щодо вірмен та азербайджанців під час реформи 2006 року, в Албанії щодо греків за реформи 2014 року, у Болгарії щодо турків під час реформи 2008 року, у Фінляндії щодо шведів у процесі реформі 2010 року. Зазначене дозволило національним меншинам бути представленими в органах публічної влади та брати ефективну участь у виробленні публічної політики, а також користуватися в адміністративній та гуманітарній сфері своєю мовою.

Навпаки, спроби проігнорувати етнічний чинник у процесі територіальної реформи 1994-1995 років у Північній Македонії ледве не призвели до руйнування її державності. У підсумку, за міжнародним посередництвом там було утворено близько 100 нових албанських, турецьких, сербських громад.

Як врахувати у процесі об’єднання особливості, обумовлені компактним розселенням національних меншин

У контексті територіального реформування в Україні принципове значення має стаття 132 Конституція України: «Територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій».

У Законі України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» заслуговує на увагу стаття 4: «При прийнятті рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток ОТГ».

Проте аналіз Методики формування спроможних територіальних громад свідчить, що у неї залишилися поза увагою «етнічні» особливості, а також не конкретизовано, у який спосіб мають враховуватися «історичні» та «культурні» особливості громад.

Виходячи із зазначеного, можна визначити наступні принципові підходи до врахування у процесі об’єднання територіальних громад та в цілому адміністративно-територіальної реформи особливостей, обумовлених компактним розселенням національних меншин.

По-перше, головною метою формування ОТГ як у місцях компактного проживання національних меншин, так і в інших випадках, має бути створення спроможних територіальних громад. При цьому під спроможністю розуміються не лише фінансово-економічні чинники, що створюють соціально-економічну основу для сталого розвитку відповідних територій, але й соціальні, що дозволяють зберегти та забезпечити розвиток традиційного життєвого середовища національних меншин задля забезпечення умов їх вільного і всебічного розвитку.

По-друге, неприпустимо ігнорувати принцип добровільності у громадах, що характеризуються етнічною своєрідністю.

По-третє, слід утримуватись у процесі територіальної реформи від заходів, які необґрунтовано і/чи без згоди національних меншин змінюють етнічну та етнолінгвістичну структуру населення відповідних територіальних одиниць і можуть призвести до обмеження колективних і/чи індивідуальних прав та свобод.

По-четверте, слід орієнтуватись на етнокультурне розмаїття, враховувати специфічні потреби соціально-культурного розвитку етнічних (національних) колективів у складі ОТГ і неухильно дотримуватись конституційних прав людини і громадянина.

По-п’яте, треба зберігати та розвивати локальні (у межах території історичного розселення меншин) і надлокальні (у межах району, області, України та за її межами) міжетнічні (міжнаціональні) зв’язки.

По-шосте, слід створити таку систему організації публічної влади, яка була би спроможна враховувати специфічні потреби кожної етнічної спільноти та проводити адресну державну етнонаціональну політику.

Оптимальна модель ОТГ у місцях компактного проживання етнічних меншин

Керуючись зазначеними принципами та враховуючи передбачені законодавством умови, доцільно визначати найбільш оптимальну модель ОТГ та районів у місцях компактного проживання етнічних меншин у кожному окремому випадку.

У зв’язку із зазначеним, слід більш уважно поставитися до Рекомендації (2004) 12 Комітету Міністрів Ради Європи про процеси зміни територіальної організації влади, які зокрема визначають:

  • у пошуках досягнення оптимального розміру, потрібно виходити з того, що немає жодного стандарту оптимального розміру громад, який можна було б використовувати для всіх без виключення ситуацій;
  • немає жодного чіткого зв’язку між розміром громад та ефективністю надання послуг;
  • якщо злиття малих територіальних одиниць є найдоцільнішим рішенням, потрібно приділити увагу, зважаючи на історію й традиції, створенню такої нової інституційної структури, за якої відчуття належності населення до попередньо існуючих утворень, по можливості, зберіглося би;
  • у державі не обов’язково має бути однаковий рівень місцевого й регіонального управління;
  • повноваження та інституційні стосунки органів місцевої й регіональної влад одного рівня можуть відрізнятися.

На нашу думку, демографічний, етнічний та історичний чинники обумовлюють доцільність і можливість використання трьох, у тому числі як альтернативних, моделей формування територій громад в місцевості компактного проживання національних меншин: перша — переважно одноетнічна; друга — двоетнічна з певним чисельним переважанням представників однієї з меншин; третя — багатоетнічна при абсолютній чи відносній більшості представників однієї з національних меншин.

У будь-якому разі територіальна громада у місцях компактного проживання етнічних груп має бути спроможною.

При цьому ще раз підкреслимо, що доцільність об’єднання територіальних громад суто за фінансово-економічними критеріями може так і не призвести до створення спроможної територіальної громади. Адже не буде забезпечена її внутрішня єдність, яка, у свою чергу, багато в чому ґрунтується на соціально-культурних чинниках, включно з етнічними.

Як змоделювати територію в умовах компактного розселення етнічних груп

Більш складним питанням, пов’язаним також з певними забобонами, є моделювання районної ланки територіального поділу.

Оприлюднені нещодавно плани Міністерства розвитку громад та територій свідчать, що у новий формат Берегівського району Закарпатської області були включені більшість угорських територіальних громад. До Болградського району Одеської області пропонується включити болгарські громади з суміжних районів, що також робить його фактично моноетнічним. З іншого боку, молдовсько-румунський масив Чернівецької області був розчинений у трьох районах.

Не буде зайвим більш повне врахування етнічного чинника і в основних нормативних актах з питань територіального реформування разом із приведенням у відповідність з європейськими вимогами законодавства щодо національних меншин та корінних народів у цілому.

Зокрема, пропонується внести зміни до статті 4, пункт 1 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» щодо визначення території ОТГ. За діючою редакцією вона визначається по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об’єднуються. Зазначене не дозволяє, зокрема, об’єднуватися (приєднуватися) окремим поселенням в складі інших територіальних громад, що характеризуються відмінністю свого етнічного складу від інших поселень в межах тих громад.

З метою подолання зазначеного, пропонується визначати межі території спроможної територіальної громади без врахування зовнішніх меж юрисдикції рад територіальних громад, що входять до її складу, у разі суттєвих відмінностей в етнічному складі населення населених пунктів, що перебувають під юрисдикцією відповідних рад.

Що пропонується для поліетнічних регіонів на законодавчому рівні

У майбутньому Законі України «Про адміністративно-територіальний устрій» мають бути передбачені механізми реалізації статті 132 Конституції України щодо урахування історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій регіонів як основи територіального устрою України, а також принципи Рамкової конвенції про захист національних меншин та Європейської Хартії регіональних мов та мов меншин щодо врахування мовних ареалів та розселення національних меншин при змінах територіального поділу.

Вимоги Методики формування спроможних територіальних громад, де закріплена досить жорстка норма щодо зон доступності спроможних територіальних громад (до 25 кілометрів), пропонується зробити більш гнучкими щодо територій з компактним розселенням національних меншин.

Також пропонується у Методиці забезпечити імперативність утворення робочої групи та передбачити залежно від особливостей території консультації з представниками національно-культурних товариств. У Паспорті (додаток до Методики) спроможної територіальної громади в якості показника пропонується додати «Етнічний склад населення за населеними пунктами».

З метою створення оптимальних умов функціонування ОТГ з поліетнічним складом населення пропонується внести зміни до Постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад», до якої ввести коефіцієнт етнічності з метою надання можливості додаткових трансфертів для громад з поліетнічним складом населення.

Враховуючи, що в статутах територіальних громад мають бути враховані історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого самоврядування, пропонується вдосконалити статутний механізм регулювання етнічних відносин на рівні територіальних громад, зокрема закріпити у Статутах територіальних громад положення щодо:

  • обов’язковості утворення старостинського округу у населених пунктах у складі ОТГ, які за своїми етнічними особливостями суттєво відрізняються від адміністративного центру громади;
  • делегування повноважень з розвитку культури, звичаїв, традицій, обрядів етнічних груп органу самоорганізації населення у разі його утворення у тих населених пунктах у складі ОТГ, які за своїми етнічними особливостями суттєво відрізняються від адміністративного центру громади;
  • обов’язковості утворення ради національно-культурних об’єднань в ОТГ, що характеризуються поліетнічним складом жителів, з правом надання нею висновків щодо рішень органів місцевого самоврядування з питань, що стосуються етнокультурного та соціального розвитку національних груп.

Сергій Саханенко,
професор кафедри публічного управління та регіоналістики
ОРІДУ НАДУ при Президентові України,
доктор наук з державного управління,
експерт Мережі UPLAN

Версія для друку

коментарі