Військова агресія проти України з боку північно-західних сусідів, яка завдала значних збитків нашій державі, започаткувала також цілу низку важливих позитивних змін стратегічного характеру. Передусім це стосується суттєвого підвищення ефективності взаємодій між органами державної влади, керівництвом територіальних громад та представниками громадських і волонтерських організацій.

Завдяки цьому було налагоджено дієвий механізм економічної підтримки збройних сил, здійснено успішну релокацію частини бізнесу із зони бойових дій і сусідніх із нею територій у західні регіони, проводиться евакуація цивільного населення. Окрім цього, відбулося започаткування цілої низки важливих соціально-економічних процесів, які також сприятимуть успішному повоєнному розвитку країни.

Водночас у політичному середовищі та в експертних колах сьогодні дедалі активніше обговорюється подальша доля децентралізації, а також перспектива розвитку територіальних громад в умовах воєнного стану. Передусім це стосується непорушності принципу субсидіарності та доцільності автономного прийняття багатьох управлінських рішень органами місцевого самоврядування.

Думки з цього приводу розділилися. З одного боку, наводяться аргументи на користь вибудовування доволі жорсткої централізованої владної вертикалі (за аналогією з військовою ієрархією). З іншого – обґрунтовується необхідність збереження реальної самостійності територіальних громад в управлінні власним економічним потенціалом і людським капіталом задля їхнього максимально ефективного використання.

Зважаючи на зазначене, доцільно наголосити на тому, що досвід, набутий Україною за час війни, демонструє беззаперечну перевагу самоорганізації населення перед централізованим управлінням. Йдеться й про економічну сферу, зокрема в контексті налагодження дієвих механізмів волонтерської підтримки збройних сил. А також — про суто військовий компонент. Ввійськові експерти стверджують, що на полі бою жорстка владна вертикаль окупантів, часто поступається гнучкості українських командирів і бійців, здатних приймати самостійні тактичні рішення. 

Як адаптувати місцеве самоврядування до воєнних умов?

Відтак можна стверджувати про першочергові завдання, спрямовані на адаптацію діючої системи місцевого самоврядування в Україні до реалій воєнного часу.

Перший крок — чітка й послідовна інституціоналізація з урахуванням попередніх здобутків децентралізації.

Натомість намагання «вмонтувати» територіальні громади в жорстку вертикаль владної ієрархії здатне спричинити більше проблем аніж принести користі. Особливо — з огляду на перспективи повоєнної відбудови держави.

Щобільше, вже сьогодні доцільно започаткувати напрацювання законодавчих змін:

• спрямованих на посилення фінансової самостійності;
• забезпечення достатньої адміністративної спроможності органів місцевого самоврядування територіальних громад у повоєнний період.

Зокрема, слід повернутися до питання налагодження дієвої системи розосередження фінансових потоків, які акумулюються у громадах:

• на ті, що формують дохідну частину місцевих бюджетів цих громад;
• на ті, які спрямовуються до державного бюджету України.

При цьому адміністрування перших має здійснюватися самими громадами, як це відбувається в низці європейських країн, зокрема у Польщі. Це дозволить налагодити більш ефективну систему контролю за справлянням місцевих податків і зборів. Також — зменшить можливості несумлінних платників уникати оподаткування.

Крім того, зросте потенціал надходжень до місцевих бюджетів від земельного податку та податку на нерухомість. Адже органи місцевого самоврядування будуть вмотивовані удосконалювати систему моніторингу відповідних об’єктів оподаткування й збільшувати надходження від них.

Супутнім заходом, спрямованим на удосконалення чинної системи адміністрування місцевих податків, може стати зміна принципу справляння ПДФО. Замість його зарахування до місцевого бюджету за місцем реєстрації підприємства —  спрямування коштів від цього податку до місцевого бюджету за місцем фактичної реєстрації працівника. Актуальність такого кроку зростає й через значну кількість релокалізованих підприємств і внутрішньо переміщених осіб, працевлаштованих у місцях тимчасового проживання.

Крім того, на повоєнному етапі велика кількість людей з усієї України працюватиме на відбудові об’єктів у тих містах, що постраждали від бойових дій і ракетних обстрілів, тимчасово проживаючи на відповідних територіях. Логічно, що ПДФО у цьому разі також мав би сплачуватися до місцевого бюджету за місцем фактичного проживання (чи тимчасової реєстрації) працівника. В іншому випадку — коли ПДФО й надалі зараховуватиметься до місцевих бюджетів за місцем реєстрації підприємств — може посилитися нерівномірність його просторового розподілу. Це викривляє саму сутність цього податку. 

Також з місцевих бюджетів доцільно зняти частину видатків, які зумовлені перекладанням на органи місцевого самоврядування частини невластивих їм функцій.

Вони були необґрунтовано передані їм на попередніх етапах адміністративно-територіальної реформи. Передусім це стосується компенсації надавачам послуг чистини витрат за надані послуги пільговим категоріям споживачів: користування громадським транспортом, житлово-комунальними послугами тощо.

Сюди ж можна додати й різного роду соціальні виплати чи доплати. Щобільше, через завдані війною збитки навчально-освітнім закладам, на те, що велика кількість школярів та учителів покинули рідні громади, до невластивих видатків місцевих бюджетів доцільно віднеси фінансування освітньої сфери. Це має відбуватися й під час війни, й на повоєнному етапі розвитку.

Тобто освітня сфера повинна бути повністю передана до компетенції держави та фінансуватися виключно з державного бюджету. Одночасно слід відмовитися від поширеного нині механізму освітніх субвенцій. На повоєнному етапі він уже навряд зможе вуалювати фактичну неспроможність органів місцевого самоврядування фінансувати шкільну освіту. Або ж він створить колосальні диспропорції між тими громадами, які постраждали під час війни, й тими, що фактично уникнули руйнувань освітньої інфраструктури.

І нарешті третім важливим напрямом підвищення адміністративної та фінансової спроможності територіальних громад має стати оптимізація наявної системи міжбюджетних трансферів.

Зокрема шляхом суттєвого зменшення у ній трансакційних витрат. З одного боку, цьому сприятиме пропонований «двоканальний» механізм збору та адміністрування податків. З іншого – ліквідація зайвих ланок у системі місцевого самоврядування, таких як районні ради.

Крім того, слід впорядкувати функції й розробити алгоритм ефективних взаємодій між обласними державних адміністрацій, субрегіональними органами державної влади та органами місцевого самоврядування територіальних громад.

Висновки про децентралізацію в умовах війни

Таким чином, принципи, які свого часу були закладені в основу проведення в Україні адміністративно-територіальної реформи, в нинішніх умовах воєнного стану повинні бути не просто збережені, але й розвинуті. Передусім це стосується створення передумов для забезпечення реальної децентралізації влади на повоєнному етапі.

Адже самоорганізація населення показала свій неабиякий потенціал навіть у критичний період розгортання гострої фази війни. Зокрема й в тих територіальних громадах, які потрапили у зону бойових дій. Тому після завершення воєнного стану використання її потенціалу має стати запорукою стрімкої відбудови економіки нашої держави. А також — подальшої інтеграції до грона цивілізованих держав світу, включаючи вступ в ЄС.   

Віктор Борщевський, експерт Мережі UPLAN, доктор економічних наук,
завідувач кафедри державного управління УКУ 

Є. Матвєєв, кандидат економічних наук, доцент кафедри державного управління УКУ

Ірина Куропась, експертка Мережі UPLAN, магістр міжнародних відносин,
координаторка Робочої групи «Економічна інтеграція та зближення з політиками ЄС»
Української національної платформи Форуму громадянського суспільства Східного партнерства

Орест Микита, експерт Мережі UPLAN, магістр державного управління,
голова Агенції місцевого економічного розвитку Яворівщини