Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.
Подальше існування України як суверенної та незалежної, демократичної, соціальної, правової держави неможливе без залучення громадян до прийняття управлінських рішень в органах публічної влади. Тільки таке залучення дозволить владним інституціям діяти адекватно до реальних бажань та потреб громадян. А ігнорування інтересів громадськості створює загрозу неадекватності дій влади та згортання демократії як однієї з конституційних підвалин країни.
Особливо важливим це стало після початку повномасштабного вторгнення військ Російської Федерації до України, коли через впровадження воєнного стану стало неможливо використовувати вибори як інструмент забезпечення адекватності влади. Вже легендарними стали дії харківської міської влади в травні 2022 р., коли під обстрілами (в прямому сенсі цих слів!) комунальники реалізували управлінське рішення, проти якого активно виступала громадськість [6]. А закупівля барабанів для укриттів у Києві навесні 2023 р. свідчить, що неадекватність влади набуває масштабів пандемії та рис патології.
Надзвичайно актуальною ця проблема є для східних регіонів України, де ворожа пропаганда намагається сформувати відчуття відстороненості громадян від функціонування власної держави. Звісно, ворожа пропаганда однаково впливає на жителів усіх регіонів країни, але саме на сході це набуває особливо трагічних та небезпечних наслідків. Незалученість громадян України до прийняття управлінських рішень в органах влади формує в них відчуття відстороненості від власної держави. Це стає живильним середовищем для ігнорування громадянами режиму «інформаційної тиші», свідомого чи несвідомого саботажу будівництва оборонних та фортифікаційних споруд і, навіть, появи усіляких «ждунів», які стають коригувальниками ворожих ракетно-бомбових обстрілів міст України. Звісно, в Сумах чи Харкові ця біда має набагато жахливіші наслідки, ніж, наприклад, у Львові чи Києві. Таким чином, існує пряма залежність між демократією та безпекою. Тому необхідність об’єктивної оцінки стану дотримання вимог законодавства України щодо організації залучення громадян до прийняття управлінських рішень в органах влади набуває високого рівня значущості задля забезпечення громадської безпеки країни.
Саме тому одним із результатів Конференції відновлення України, яка відбулася 21-22 червня 2023 р. в Лондоні, стало усвідомлення необхідності активного залучення громадян до процесу планування відбудови. Саме для забезпечення такого залучення активно відбувається підготовка законопроєкту «Про внесення змін до деяких законів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування» (реєстр. № 7283). Саме для забезпечення громадської участі 9 травня Верховна Рада прийняла, а 13 травня Президент України підписав закон № 3590-ХІ «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо забезпечення прозорості місцевого самоврядування».
Але доводиться констатувати, що законотворча діяльність парламентарів відбувається паралельно до реальності — незалежно від реального стану справ у громадах. Рівень спроможності місцевих органів влади залучати громадськість до прийняття управлінських рішень (як щодо повоєнного відновлення, так і щодо будь-яких інших управлінських рішень) залишається невідомим. У результаті планування відновлення країни здійснюється непублічно та без залучення громадян до прийняття рішень щодо відбудови. Ледь не єдиним незаангажованим суб’єктом, спроможним об’єктивно оцінювати діяльність органів влади в сьогоденній Україні, є організована громадськість.
Більш-менш регулярні вимірювання інструментів партисипативної демократії в органах місцевого самоврядування, які мали місце ще до початку карантину проти пандемії коронавіруса COVID-19 (наприклад, «Індекс публічності» від громадської мережі «ОПОРА» [4]), стабільно свідчили про високу непрозорість діяльності органів місцевого самоврядування східної України. Більш актуальні діагностичні дослідження діяльності органів місцевого самоврядування територіальних громад (наприклад, «Рейтинг прозорості» від громадської організації «Transparency International Україна» за 2023 рік [2]) свідчать про збереження тенденцій непрозорості роботи міських рад під час війни. Але навіть ці нечисленні дослідження зосереджуються на крупних громадах (містах) та оминають увагою територіальні громади прифронтових регіонів.
Не набагато допомагають у такій ситуації спеціальні оцінювальні дослідження, об’єктом яких є інструменти місцевої демократії. Так, ГО «Центр розвитку інновацій» в рамках проєкту «Посилення демократичних процесів у територіальних громадах», що реалізувався у 2023 р. за фінансової підтримки USAID, провела дослідження з оцінки стану демократії участі [7]. Але мала вибірка опитаних ставить під сумнів достовірність отриманих результатів у масштабах усієї країни. До того ж це оцінювання зосереджено на електронних інструментах демократії, які для більшості громад залишаються здебільше екзотичними. Так, на Єдиній платформі місцевої електронної демократії «e-Dem», яка є першим та найбільш популярним в Україні сервісом електронної демократії, із 1470 територіальних громад, які зараз існують в Україні, представлені тільки 522 [1]. А за результатами опитування представників органів місцевого самоврядування та місцевої виконавчої влади, яке було проведене у 2023 р., різноманітні Internet-платформи та електронні петиції є найменш дієвими каналами для комунікації громадян із місцевою владою [3, с. 66].
Набагато ґрунтовніша оцінка інструментів партисипативної демократії в територіальних громадах України була здійснена ГО «Центр політико-правових реформ» у рамках проєкту «Підтримка формування державної політики розвитку місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні», який реалізується з квітня 2023 р. за фінансової підтримки Німецького товариства міжнародного співробітництва «GIZ» [7]. Проте, це дослідження (як й усі попередні) не було зосереджене на інструментах учасницької демократії, які є обов’язковими для застосування в органах місцевого самоврядування: громадських слуханнях, місцевих ініціативах, загальних зборах та електронних петиціях. Але ж саме ці процедури становлять основу інструментарію демократії участі в громадах — вони є базисом партисипативної демократії, її minimum minimorum. Неадекватність оцінки стану цієї основи містить загрози для продовження поширення народовладдя на рівні місцевого самоврядування. Все зазначене надзвичайно актуалізує потребу громадянського оцінювання стану поширеності обов’язкових інструментів партисипативної демократії у східних регіонах України.
Оцінка дотримання вимог законодавства України щодо організації надання адміністративних послуг була здійснена влітку 2023 року в рамках проєкту «Сприяння партисипативному врядуванню на сході України», який реалізовувався ГО «Волонтерська ініціатива «Станція Харків» у 2022-2024 рр. за фінансової підтримки «National Endowment for Democracy» (NED). При цьому оцінювалися територіальні громади, які є адміністративними центрами районів, утворених у результаті адміністративно-територіальної реформи 2020 року. Ці громади були обрані на роль районних центрів завдяки своїй спроможності, розвинутій інфраструктурі та наявним організаційно-кадровим ресурсам. Тому цілком обґрунтовано очікувати, що саме в цих громадах законодавство про місцеве самоврядування виконується максимально сумлінно.
В ході оцінювання територіальні громади, які перебували в тимчасовій окупації або знаходилися безпосередньо в зоні бойових дій, не оцінювалися. Також не оцінювалися громади, у яких замість місцевих рад були запроваджені військові адміністрації населених пунктів, оскільки на останні не поширюються вимоги законодавства України про місцеве самоврядування. Для визначення окупованих та прифронтових громад використовувався «Перелік територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією», визначений наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 р. № 309 (в актуальній редакції) [5]. Таким чином, у ході здійсненого дослідження були оцінені наступні територіальні громади:
Оцінка кожної місцевої ради за кожною з позицій здійснювалося у два етапи:
При успішному результаті оцінки на першому етапі заходи з подальшої оцінки не здійснювалися. При цьому перевірялася тільки наявність інформації на сайті та регламентація процедури в офіційному нормативному документі місцевої ради. Не оцінювалося дотримання встановлених норм, якість регламентації процедур, дієвість / реалістичність норм чи інтенсивність проведення процедур.
Оцінювання стану поширеності інструментів партисипативної демократії в територіальних громадах, які є районними центрами східної України, дозволило встановити наступні результати:
1. Найпоширенішим інструментом демократії участі в районних центрах східної України виявилися електронні петиції — їх можна подати майже у всіх оцінених територіальних громадах. Серед районних центрів східної України відсутні електронні петиції тільки в Лозовій. При цьому, військові адміністрації населених пунктів не оцінювалися.
2. Не менш поширеним інструментом партисипативної демократії в районних центрах східної України виявилися громадські слухання — порядок організації цієї процедури визначено майже в усіх оцінених громадах. Порядок організації громадських слухань не визначено тільки в Шостці, а на громади, де створені військові адміністрації населених пунктів, вимога проводити громадські слухання не поширюється.
Однак, далеко не скрізь порядок організації громадських слухань визначено в законний спосіб. Так, у Краснограді регламентація цієї процедури всупереч закону про місцеве самоврядування здійснена окремим положенням, а не Статутом територіальної громади.
3. Дещо менш поширеним інструментом партисипативної демократії в оцінених громадах східної України виявилися загальні збори громадян за місцем проживання — ця процедура регламентована в 11 громадах. Порядок проведення загальних зборів громадян не внормований тільки в Кременчуці та Шостці. На громади, де створені військові адміністрації населених пунктів, вимога проводити загальні збори не поширюється.
Майже в усіх громадах, де визначено порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання, це зроблено Статутом відповідної територіальної громади. І тільки в Краснограді та Охтирці ця процедура визначена окремими положеннями. Але останнє є порушенням ч. 3 ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка передбачає, що порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається або законом, або статутом територіальної громади.
4. Серед усіх обов’язкових інструментів партисипативної демократії в територіальних громадах, які є районними центрами східної України, найменш поширеним є місцеві ініціативи — ця процедура впроваджена в 10 громадах. Порядок внесення на розгляд ради місцевої ініціативи не регламентований тільки в Конотопі, Лубнах та Шостці. В громадах, де створені військові адміністрації населених пунктів, ця процедура законодавством України не передбачена.
Майже в усіх громадах порядок подання місцевих ініціатив визначено Статутом кожної територіальної громади. І тільки в Краснограді ця процедура визначена окремим положенням «Про місцеві ініціативи в місті Краснограді», затвердженим рішенням ХХІХ сесії міської ради VII скликання від 23 березня 2017 р. №886-VII.
Результати оцінювання ступеня поширення технологій партисипативної демократії в територіальних громадах, які є районними центрами східної України, відображені в Табл. 1.
Таким чином, оцінювання наявності в районних центрах східної України інструментів учасницької демократії дозволяє дійти наступних висновків. Жодний інструмент не впроваджений у всіх громадах, які є районними центрами східної України. Проте, більшість інструментів впроваджені в більшості громад — у восьми громадах впроваджені всі інструменти. Найбільш повно впроваджені електронні петиції та громадські слухання. Найгірша ситуація спостерігається в Шостці — тут впроваджені тільки електронні петиції.
В цілому, оцінювання дозволяє констатувати, що сучасні технології публічного управління достатньо широко поширені та не є чимось чужим та незнайомим у територіальних громадах, які є районними центрами східної України. Майже усі обов’язкові інструменти демократії участі впроваджено майже у всіх оцінених територіальних громадах. Тому є достатні підстави стверджувати, що територіальні громади на сході України (принаймні, у районних центрах) готові до розширення обов’язкового асортименту інструментів партисипативної демократії, яке настане у зв’язку зі вступом у дію закону про народовладдя на рівні місцевого самоврядування. А активні науковці разом із громадськими діячами цілком можуть розпочати навчання посадових осіб місцевого самоврядування новому інструментарію учасницької демократії.
Олег Конотопцев,
кандидат наук з державного управління, доцент,
експерт Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN
Список літератури:
