Питання змін до Конституції України та продовження реформи децентралізації продовжує бути актуальним. Тому сподіваємося, що вона буде здійснюватися на підставі аналізу та досвіду різних держав та нашої історії, а в результаті — буде налагоджено якісну, ефективну та успішну взаємодію між усіма ланками управління.
Пропонуємо подивитися, яким чином реалізовано адміністративно-територіальний поділ Польщі.
Чинний адміністративно-територіальний поділ Польщі діє з 1999 року й виник внаслідок адміністративної реформи, що утвердила трирівневу структуру територіального поділу «воєводство — повіт — ґміна». Делеговані цим адміністративним одиницям повноваження не перетинаються та доповнюють одне одного.
Усі три рівні незалежні фінансово та діють на принципах субсидіарності й гарантованих доходів. Кожен з них має своє коло завдань.
Так, ґміни відповідають за комунальне господарство та розвиток економіки, громадські послуги на місцевому рівні, землекористування, дошкільні заклади, основну школу, гімназії, осередки охорони здоров’я, заклади культури, бібліотеки, ґмінні дороги.
Повіти відповідають за: адміністративні послуги, громадські послуги на місцевому понадґмінному рівні, публічну безпеку, спеціальні школи, повітові лікарні, повітові заклади, заклади культури та музеї, повітові дороги.
Воєводства — за регіональний розвиток, громадські послуги на регіональному рівні, розвиток ринку праці, вищі школи, воєводські лікарні, театри, регіональні музеї, воєводські дороги.
Станом на 1 січня 2020 року у Польщі 16 воєводств, 314 повітів (+66 міст на правах повіту) та 2477 ґмін.
Ґміна (пол. gmina) — базова ланка польського самоврядування. Це найменша адміністративна одиниця у Польщі. В середньому кожна ґміна налічує 5 тис. осіб. Функціонування ґмін врегульоване законом «Про ґмінне самоврядування». Фактично це самоврядна громада мешканців певної території.
Ґміна може бути сільською (не мати у складі жодного міста), місько-сільською (до складу ґміни входить місто та кілька сіл) або міською (ґміна, що міститься в адміністративних кордонах міста або т. зв. ґміна зі статусом міста).
До компетенції ґміни належать усі публічні справи місцевого значення, зокрема такі сфери, як міське господарство, освіта, культура, комунальні послуги, охорона здоров’я, охорона громадського порядку та ін. Тобто ґміна відповідальна за потреби місцевої громади у задоволенні суспільних послуг.
Закон визначає, що ґміна, наділена статусом юридичної особи, виконує функції від свого імені та під власну відповідальність. Ґміна не підкоряється повіту та воєводствам, і має власний бюджет. Основним джерелом доходів є податки та місцеві збори, а також фіксований відсоток певних загальнодержавних податків.
Окрім власної компетенції ґміна може виконувати повноваження, віднесені до компетенції державної адміністрації (делеговані повноваження). Органи місцевого самоврядування отримують фінансування в обсязі, необхідному для виконання поставлених завдань. Міста на правах повіту є одночасно ґмінами — у таких випадках кордони повіту чітко відповідають кордонам ґміни. За останніми даними, з існуючих 2477 ґмін — 1533 є сільськими, 642 — місько-сільськими та 302 міськими (66 ґмін є одночасно міськими повітами).
Органами управління ґміною є Рада ґміни (ухвалодавчий орган) та Війт (у сільських ґмінах — війт, у місько-сільських — Бурмістр, у великих міських ґмінах та містах на правах повіту — Президент міста).
Рада обирається на 5 років у складі:
Рада ґміни виконує усі функції, що належать до самоврядування ґміни, наглядає за діяльністю Війта та утворених допоміжних одиниць. Виконавчим органом ґміни є Війт, який відповідає за виконання ухвал Ради та завдання ґміни, передбачені в правових нормах.
Повіти (пол. powiat) є середньою ланкою самоврядування в Польщі, яка утворюється з кількох ґмін. У Польщі 314 сільських повітів і 66 міських (міста на правах повіту). Містом на правах повіту є місто, якщо в ньому мешкає понад 100 тис. жителів, а також місто, що з 31 грудня 1998 року перестало бути центром воєводства.
Організація діяльності повіту регулюється законом «Про повітове самоврядування». Компетенція повіту полягає у доповненні діяльності ґміни, а також у наявності повноважень, що ґміні не належать — утримання закладів середньої, спеціальної та професійної освіти, медичних установ і лікарень, культурних установ, збереження культурних цінностей, соціальна допомога, сімейна політика, підтримка людей з обмеженими можливостями, забезпечення громадського транспорту та утримання доріг загального користування тощо.
Повітовий рівень самоврядування також здійснює координацію п’яти основних контрольних функцій, що виконують інші служби, але які підпорядковані голові його адміністрації: поліція, пожежна служба, санітарно-епідеміологічна інспекція, ветеринарна інспекція та інспекція ветеринарного нагляду.
У повітах власний окремий бюджет, їх доходи не залежать від доходів ґмін, отже, повіт може проводити власну бюджетну політику.
Ухвалодавчим органом повіту є Рада повіту, а виконавчим — Правління. Чисельний склад ради розраховується у кількості 15 депутатів в повітах з населенням до 40 тис. мешканців та по два депутати на кожні наступні 20 тис., проте не більше 29 депутатів. Правління обирається Радою в кількості 3-5 осіб на чолі зі Старостою.
Воєводство (пол. województwo) — адміністративно-територіальна одиниця, що є найвищою ланкою місцевого самоврядування у Польщі.
Воєводське самоврядування визначає політику регіону, і відповідно займається питаннями, які не можуть бути вирішені на рівні повіту та ґміни. Організація діяльності воєводств регулюється законом «Про воєводське самоврядування».
Найважливішими завданнями воєводського самоврядування є проведення власної воєводської політики, ухвалення стратегій розвитку регіону, участь у реалізації завдань, що стоять перед державою, а також укладання контрактів регіонів з урядом. Це забезпечує бюджети воєводства грошовими надходженнями.
Органами самоврядування воєводства є Сеймик та Правління.
Сеймик — ухвалодавчий орган воєводства, що також контролює Правління воєводства. Обирається на 5 років, кількість депутатів залежить від населення: 30 осіб для воєводств з населенням до 2 млн мешканців та по три — на кожних наступних 500 тис. мешканців.
Правління воєводства — виконавчий орган, який обирає Сеймик. На чолі правління стоїть Маршалок воєводства.
Спеціальним представником державної влади у воєводстві є Воєвода, який слідкує за дотриманням державних інтересів.
Устрій Польщі загалом практично не відрізняється від українського. Польська трирівнева система відповідає нашій («територіальна громада — район — область»). В обох державах побудова базується на принципах децентралізації влади. Тому можна говорити про схожість моделей та концепцій.
Суттєвою відмінністю в системі місцевого самоврядування є наявність представника державної адміністрації в Україні на двох рівнях: обласному та районному. Водночас у Польщі представник державної влади, який слідкує за дотриманням державних інтересів, присутній лише у воєводстві.
Розподіл фінансів у Польщі — досить проблемна сфера, оскільки вони залишаються досить централізованими, а це обмежує самостійність територіальних одиниць у прийнятті рішень та вирішенні місцевих проблем.
Христина Тибінка,
експертка Центру досліджень місцевого самоврядування,
регіональна координаторка Громадської мережі публічного права
та адміністрації UPLAN