Нові політичні реалії сучасної України поставили на порядок денний питання про перегляд низки нововведень декількох попередніх років у сфері публічного управління. До їхнього числа має бути віднесено й рішення парламенту про внесення змін до законодавства, ухвалене у листопаді 2017 року, про виключення з числа державних службовців голів місцевих державних адміністрацій та їхніх заступників.

Для обґрунтування такої точки зору звернемось до історії питання.

На різних етапах розвитку державної служби в Україні питання статусу голів місцевих (обласних та районних) державних адміністрацій зазнавали суттєвих змін та ставали об’єктом суперечливих підходів.

Після проголошення державної незалежності України виникла потреба створити органи виконавчої влади на регіональному та субрегіональному рівнях. У 1992 році було законодавчо врегульовано отримання представником глави держави в області статусу «найвищої посадової особи виконавчої влади — глави місцевої державної адміністрації» у своїй адміністративно-територіальній одиниці. Законодавства про державну службу на той момент не було.

Через рік таке визначення статусу скоротилося до «глави місцевої державної адміністрації», а ще через півроку за Представником Президента України законодавчо закріпився статус державного службовця, що означало визнання приналежності його професійної діяльності до практичного виконання завдань та функцій держави. Відтоді керівники обласного рівня потрапили до найвищої першої категорії державних службовців, а районного — до третьої категорії з семи наявних.

В ухваленій у 1996 році Конституції України замість «представника Президента України (глави адміністрації)» з’явилося поняття «голова місцевої державної адміністрації», на якого покладалось завдання формування «складу місцевої державної адміністрації». Відповідно до конституційних положень призначав та звільняв голову місцевої державної адміністрації Президент України за поданням Кабінету Міністрів України.

Схвалений у 1999 році Закон України «Про місцеві державні адміністрації» особливо підкреслював статус голів як керівників органу виконавчої влади, які очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їхньою діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань. Закон закріпив належність цих посадовців до державних службовців та статус «головного роботодавця» державної адміністрації.

Прийняття у 2015 році Закону України «Про державну службу» запровадило найбільш суттєві зміни стосовно статусу голів місцевих державних адміністрацій. Насамперед — обов’язкове проведення конкурсного відбору. Відтепер на посаду обласного та районного очільника призначалася особа не за результатами «відбору згори», а на основі власного волевиявлення кандидатів взяти участь у конкурсі на підставі відкритого оголошення. Право визначати переможця надали Комісії з питань вищого корпусу державної служби. Це відбулося завдяки віднесенню голів обласних та районних державних адміністрації до найвищої категорії «А» (вищий корпус державної служби).

У грудні того ж 2015 року було зроблено спробу перенести питання призначення голів адміністрацій так би мовити в кулуари Адміністрації Президента України шляхом «переведення» цих посадовців в категорію «Б». У липні 2017 року такий законопроєкт ухвалили у першому читанні.

Але восени 2017 року було взято новий напрям руху на перетворення голів місцевих державних адміністрацій на особливу групу посадовців поза межами державної служби. Такий підхід викликав критичну оцінку Головного науково-експертного управління Верховної Ради України, яке зазначило у своєму висновку, що такі дії зроблять незрозумілими правовий статус цих посадових осіб. Незважаючи на це, зазначене рішення ухвалили в парламенті 9 листопада 2017 року, а через чотири дні його підписав президент Петро Порошенко. До речі, це призвело до того, що голови державних адміністрацій, вибувши поза межі державної служби, залишили за собою право призначати на посади інших державних службовців.

Виведення голів місцевих державних адміністрації з державних службовців піддалося критиці з боку багатьох експертів. Так, голова правління Центру політико-правових реформи Ігор Коліушко звернув увагу на скасування однієї процедури добору кадрів на посади голів місцевих державних адміністрацій без створення нової. До цього він додав наступне: «Фактично Адміністрація Президента отримує для себе безоплатну армію агітаторів на час виборчої кампанії. Навіщо їм тратити гроші та зусилля, коли можна влаштувати штаб просто в державних приміщеннях і посадити агітаторів на посаду голів адміністрацій?». [https://zbruc.eu/node/74518]

Отже, позбавлення голів місцевих державних адміністрацій статусу державних службовців відбулося всупереч загальній логіці розвитку системи публічного управління, внаслідок непослідовних кроків, спрямованих на перетворення представників сфери публічної політики в активістів певної політичної партії на державних посадах задля підтримки своєї партії.

На мій погляд, для виправлення ситуації необхідно повернути головам місцевих державних адміністрацій статус державних службовців категорії «А», щоб запровадження інституту префектів відбувалося на основі версії Закону України «Про державну службу», на якій не позначився вплив передвиборчих перегонів. До того ж, у попередньо схвалених парламентом 31 серпня 2015 року змінах до Конституції України щодо децентралізації влади пропонувалося визначити префектів як державних службовців.

Проте можливий й інший варіант розвитку подій, в основі якого лежить визнання голів обласних державних адміністрацій, а згодом і префектів, політичними посадовцями. Так, цитований вище Ігор Коліушко ще в 2017 році висловився наступним чином: «Один із пропонованих мною альтернативних, але коректних варіантів передбачав, що ми робимо посади голів обласних державних адміністрацій політичними (їх би призначали так само, як членів уряду), а голів районних державних адміністрацій — державними службовцями категорії «Б». І все було б прекрасно». [https://zbruc.eu/node/74518].

Наявність альтернативних пропозицій дозволяє у законний спосіб розв’язати наявну проблему з визначенням статусу голів місцевих державних адміністрацій, в основі якої лежить той факт, що їх вивели з кола державних службовців без віднесення їхніх посад до політичних. Тож вибір за законодавцями: або повернення до кола державних службовців, або надання статусу політичних діячів. Третього за нормальною логікою не може бути, але, на превеликий жаль, воно існує на практиці. Сподіваймося на те, що це побачать ті, хто ініціює та ухвалює зміни до законодавства.

Автор: Євгеній Бородін, доктор історичних наук, професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, експерт Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN

Джерело: Blogactiv